ПОСТАНОВА
Іменем України
16 квітня 2020 року
м. Київ
справа № 480/2257/19
адміністративне провадження № К/9901/3810/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 480/2257/19
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство «Спеціалізований комбінат» Сумської міської ради про визнання дій протиправними,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду (суддя Глазько С. М.) від 10 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Старостін В. В., Рєзнікова С. С., Бегунц А. О.) від 24 грудня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, третя особа - Комунальне підприємство «Спеціалізований комбінат» Сумської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправними дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради щодо, в день оприлюднення ним на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель інформації про публічну закупівлю Поховальних та супутніх послуг у сумі 9883197,98 грн., виконання яких повинно бути здійснено за рахунок коштів міського бюджету міста Суми на протязі 2019 року, прийняття оформленого Протоколом засідання тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 26 грудня 2018 року № 347/05.09-08/2018 рішення про намір укласти з Комунальним підприємством «Спеціалізований комбінат» Сумської міської ради договір про закупівлю цих послуг, згідно до його у цей же день розкритої тендерної пропозиції;
- визнати протиправними дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради щодо застосовування переговорної процедури закупівлі при публічній закупівлі Поховальних та супутніх послуг у сумі 9883197,98 грн., виконання яких повинно бути здійснено за рахунок коштів міського бюджету міста Суми на протязі 2019 року.
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що протиправні дії Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради, порушують розтлумачений пунктом 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року року № 18-рп/2004 у справі № 1-10/2004 законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким соціальним благом, як належне здійснення цим Департаментом своїх владних повноважень у сфері управлінської діяльності, в частині забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції. В підтвердження факту; наявності його порушеного законного інтересу зазначає, що відповідно до абзацу 3 пункту 3.6. мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 у справі № 1-10/2004, поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається у ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Другим реченням цього ж абзацу; вказаного пункту зазначеного рішення Конституційного Суду України визначено те, що охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
І, відповідно, пунктом 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 у справі № 1-10/2004 встановлено те, що «поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції України і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
При цьому, пунктом 1 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 у справі № 1-29/2011 встановлено те, що «в аспекті конституційного звернення положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному», і «реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
З вищевикладених підстав та виходячи при цьому із встановленого 1 реченням абзацу 3 пункту 4.1. Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 у справі № 1-29/2011 факту наявності правовідносини у сфері управлінської діяльності між ОСОБА_1 , як громадянином України та членом територіальної громади міста Суми, і Департаментом інфраструктури міста Сумської міської ради, вищезазначені дії відповідача порушують законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким соціальним благом, як належне здійснення відповідачем своїх владних повноважень у сфері управлінської діяльності, в частині ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитку добросовісної конкуренції.
В обґрунтування протиправності дій відповідача позивач зазначив, що відповідач не мав законного права 26 грудня 2018 року в день оприлюднення ним на веб-порталі уповноваженого органу з питань закупівель інформації про публічну закупівлю поховальних та супутніх послуг, виконання яких повинно бути здійснено за рахунок коштів міського бюджету міста Суми на протязі 2019 року, приймати оформлене Протоколом засідання тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 26 грудня 2018 року № 347/05.09-08/2018 рішення про намір укласти з КП «Спецкомбінат» договір про закупівлю вказаних послуг, згідно до його у цей же день поданої та розкритої тендерної пропозиції, оскільки, відповідно до окремих норм ст. 10 Закону України «Про публічні закупівлі», інформація про закупівлю, до складу якої входить, між іншим, і тендерна документація, повинна бути оприлюдненою «не пізніше ніж за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій, якщо вартість закупівлі не перевищує межі, встановлені у частині четвертій цієї статті, та не пізніше 30 днів у разі перевищення таких меж».
Позивач зазначає, що відповідач не мав законного права при публічній закупівлі спірних послуг, виходячи із встановленої п. 2 ч. 2 ст. 35 Закону України «Про публічні закупівлі» підстави, застосовувати переговорну процедуру закупівлі, оскільки цією підставою повинен бути факт відсутності конкуренції на відповідному ринку, внаслідок чого, договір про закупівлю може бути укладено лише з одним постачальником, за відсутності при цьому альтернативи. Як вказує позивач, на ринку поховальних та супутніх послуг міста Суми була і є присутньою конкуренція, а саме на ньому, окрім КП «Спецкомбінат», працює ПП «Лорд».
Також зазначає, що були закуплені саме «Поховальні та супутні послуги», а не послуги з поточного ремонту та утримання міських кладовищ та ритуальні послуги.
Позивач зазначає, що третя особа безпідставно посилається на лист Сумського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, яким надані звіти, що встановлюють факт наявності у третьої особи ознак монопольного (домінуючого) становища на таких ринках міста Суми, оскільки відповідно до законодавства, Антимонопольний комітет України не наділений правом видання тих актів, або листів, що можуть бути, при проведенні процедури публічних закупівель, законними підставами для застосування переговорної процедури закупівлі, окрім того, навіть визначення Антимонопольним комітетом України наявності монопольного (домінуючого) становища певного суб`єкту господарювання на відповідному ринку не є фактом відсутності конкуренції на даному ринку.
Також позивач вказує, що пояснення, надані третьою особою, суперечать нормам законодавства, а саме ст. 16 Закону України «Про поховання та похорону справу», ч. 2 ст. 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», а також вказує, що ніяким нормативно-правовим актом в сфері поховання не встановлено будь-якого обмеження для суб`єктів господарювання у наданні ритуальних послуг з організації поховання та облаштування місця поховання.
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.
4. Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, 07 лютого 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
5. Ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2020 року поновлено строк ОСОБА_1 на касаційне оскарження; відкрито касаційне провадження та установлено строк для подання відзиву.
6. 26 лютого 2020 року до Верховного Суду від Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
7. 26 лютого 2020 року до Верховного Суду від Комунального підприємства «Спеціалізований комбінат» Сумської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
8. Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2020 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням тендерного комітету Департаменту інфраструктури міста Сумської міської ради від 26 грудня 2018 року (протокол № 345/05.09-06/2017) затверджено тендерну документацію (переговорна процедура) на закупівлю ДК 021:2015 98370000-7 Поховальні та супутні послуги (послуги по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальні послуги).
Зазначена інформація була розміщена на сайти https://www.dzo.com.ua.
10. Згідно з протоколом № 346/05.09-08/2018 від 26 грудня 2018 року засідання тендерного комітету щодо проведення переговорної процедури на закупівлю послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальних послуг, проведено переговорну процедуру щодо закупівлі послуг по поточному утриманню міських кладовищ та ритуальних послуг з Комунальним підприємством «Спецкомбінат» на очікувану вартість 9883197,98 грн. відповідно до положень Закону України «Про публічні закупівлі».
11. У відповідності до протоколу № 347/05.09-08/2018 від 26 грудня 2018 року засідання тендерного комітету про намір укласти договір за підсумками проведення переговорної процедури на закупівлю послуг по поточному ремонту та утриманню міських кладовищ та ритуальних послуг, прийнято рішення про намір укласти договір з Комунальним підприємством «Спеціалізований комбінат».
12. Вважаючи, що дії відповідача є протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що дії, вчинені відповідачем, які оскаржує позивач, не порушують права та законні інтереси позивача та не обмежують їх дію, у зв`язку з чим підстави для задоволення позовних вимог відсутні.
14. Також, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відсутні підстави для дослідження обставин (фактів), якими обґрунтовуються вимоги позивача, оскільки обов`язковою передумовою вчинення вказаних дії судом, відповідно до норм КАС України, є наявність спору між сторонами, тобто наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законного інтересу саме позивача, в той же час вказаних порушень позивачем не зазначено.
15. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
16. Зокрема, скаржник зазначив, що оспорювані дії відповідача порушують законний інтерес позивача щодо прагнення ним до користування таким нематеріальним благом, як належне здійснення відповідачем своїх владних повноважень у сфері управлінської діяльності, оскільки позивач, будучи членом територіальної громади міста Суми, сплачує податки до міського бюджету, за рахунок якого утримується Департамент інфраструктури міста Сумської міської ради та за кошти якого закупаються спірні послуги.
17. Також, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено вимоги ст. 311 КАС України, а саме не повідомлено про дату, час та місце розгляду справи позивача.
18. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, рішення Конституційного Суду України, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями щодо відмови у задоволенні позовних вимог.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Враховуючи положення п. 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 460-ІХ, а також те, що касаційна скарга на судові рішення у цій справі була подана до набрання чинності цим Законом і розгляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає цю справу у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року.
20. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
21. Відповідно до пункту першого частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
22. Відповідно до частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
23. Згідно з частиною першою статті 8 КАС України усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.
24. Відповідно до частини першої статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.
25. Частиною першою статті 11 КАС України передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на інформацію про дату, час і місце розгляду своєї справи або обмежений у праві отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи. Будь-яка особа, яка не є учасником справи, має право на доступ до судових рішень у порядку, встановленому законом.
26. Відповідно до частин першої та другої статті 124 КАС України судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями.
Повістки про виклик у суд надсилаються учасникам справи, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам, а повістки-повідомлення - учасникам справи з приводу вчинення процесуальних дій, у яких участь цих осіб не є обов`язковою.
27. Згідно з частиною третьою статті 124 КАС України судовий виклик або судове повідомлення учасників справи, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів здійснюється:
1) за наявності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки на офіційну електронну адресу;
2) за відсутності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки рекомендованою кореспонденцією (листом, телеграмою), кур`єром із зворотною розпискою за адресами, вказаними цими особами, або шляхом надсилання тексту повістки в порядку, визначеному статтею 129 цього Кодексу.
28. Частиною другою та третьою статті 126 КАС України передбачено, що особа, яка вручає повістку, зобов`язана повернути до адміністративного суду розписку адресата про одержання повістки, яка приєднується до справи.
Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді.
29. Згідно з частиною другою статті 307 КАС України про дату, час та місце розгляду справи повідомляються учасники справи, якщо справа відповідно до цього Кодексу розглядається з їх повідомленням.
30. Отже, з огляду на наведені норми в розглядуваному випадку належним повідомленням учасника справи буде повідомлення такого учасника чи його представника повісткою чи іншим способом, передбаченим КАС України, не пізніше, ніж за п`ять днів до судового засідання.
31. За змістом матеріалів справи, ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року призначено справу № 480/2257/19 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 20 грудня 2019 року о 10.10 год.
32. Згідно супровідного листа Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року № 480/2257/19 учасникам справи направлено копію зазначеної вище ухвали разом із судовими повістками.
33. Втім поштовий конверт, адресований Гец І . В . , із зазначеним відправленням, разом із повідомленням про вручення поштового відправлення, повернутий відділенням поштового зв`язку із зазначенням причини повернення: «інші причини, що не дали змоги виконати обов`язки щодо пересилання поштового відправлення».
34. Перевіряючи дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів звертає увагу на те, що норми КАС України не дозволяють дійти висновку, що повернення ухвали суду про призначення розгляду апеляційної скарги з вказівкою причини повернення: «інші причини, що не дали змоги виконати обов`язки щодо пересилання поштового відправлення» є доказом належного інформування позивача про час і місце розгляду справи. Повернення із вказаної причини не свідчить ні про відмову сторони від одержання відправлення, ні про її незнаходження за адресою, повідомленою суду.
35. Подібна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 752/11896/17.
36. За таких обставин, судом апеляційної інстанції всупереч наведеним нормам процесуального закону розглянуто справу за відсутності позивача та/або його представника, які не повідомлені належним чином про дату, час і місце судового засідання, що свідчить про порушення статті 129 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та наведених норм КАС України.
37. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
38. Так, Верховний Суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), висловлену в рішенні від 08 листопада 2018 у справі «Созонов та інші проти України», в якій ЄСПЛ зазначив, що загальна концепція справедливого судочинства, яка охоплює основний принцип, згідно з яким провадження має бути змагальним, вимагає, щоб особа була поінформована про порушення справи. Принцип рівності вимагає, щоб кожній стороні була надана розумна можливість представити свою справу за умов, які не ставлять її в істотно несприятливе становище у порівнянні з іншою стороною. ЄСПЛ дійшов до висновку, що на національні суди покладено обов`язок з`ясувати, чи були повістки чи інші судові документи завчасно отримані сторонами та, за необхідності, зобов`язані фіксувати таку інформацію у тексті рішення. У разі невручення стороні належним чином судових документів, вона може бути позбавлена можливості захищати себе у провадженні.
У п. 26 рішення ЄСПЛ у справі «Надточій проти України» та п. 23 рішення ЄСПЛ «Гурепка проти України № 2» наголошено, що принцип рівності сторін - один зі складників ширшої концепції справедливого судового розгляду, за змістом якого кожна сторона повинна мати розумну можливість обстоювати свою позицію у справі в умовах, які не ставлять її у суттєво менш сприятливе становище порівняно з опонентом.
39. Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує цим свою касаційну скаргу такою підставою.
40. Як зазначалося вище, в обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 посилається, зокрема, на допущені судом апеляційної інстанції при розгляді справи порушення норм права в частині не повідомлення про дату, час та місце розгляду справи учасника справи.
41. Наведені положення процесуального закону, обставини справи щодо неналежного повідомлення учасників справи про дату, час та місце судового засідання, відсутність відомостей про вручення судової повістки позивачу та/або його представнику, обґрунтування цими підставами касаційної скарги - свідчать про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що відповідно до частини третьої статті 353 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судового рішення з направленням справи на новий розгляд.
42. За таких обставин постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню до цього суду на новий розгляд.
43. Під час розгляду цієї справи в частині порушеного питання суду апеляційної інстанції необхідно забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного, повного дослідження та вивчення усіх обставин справи, необхідних для прийняття законного та обґрунтованого судового рішення, зокрема виконати обов`язок щодо належного повідомлення всіх учасників судового процесу про дату, час і місце судового розгляду.
Керуючись статтями 341 343 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року скасувати.
Справу № 480/2257/19 направити на новий розгляд до Другого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. М. Яковенко
Судді І. В. Дашутін
О. О. Шишов