ПОСТАНОВА
Іменем України
28 жовтня 2020 року
Київ
справа №480/3980/18
адміністративне провадження №К/9901/28084/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів Губської О.А., Жука А.В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Північно-Східного офісу Держаудитслужби
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (у складі головуючого судді Опімах Л.М.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Подобайло З.Г., суддів Григорова А.М., Бартош Н.С.)
у справі №480/3980/18
за позовом Державного навчального закладу «Сумське міжрегіональне вище професійне училище»
до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області
про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги.
I. ПРОЦЕДУРА
1. Державний навчальний заклад «Сумське міжрегіональне вище професійне училище» звернувся до суду з позовом до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, в якому просив суд визнати протиправними і скасувати пункти 2-7 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 25 квітня 2018 року.
2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року, позов задоволено: визнано протиправними і скасовано пункти 2-7 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 25 квітня 2018 року «Щодо усунення порушень законодавства» Державним навчальним закладом «Сумське міжрегіональне вище професійне училище».
3. У поданій касаційній скарзі Північно-Східний офіс Держаудитслужби із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в період часу з 15 січня 2018 року по 27 березня 2018 року Управлінням Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного навчального закладу Сумське міжрегіональне вище професійне училище за період з 1 січня 2014 року по 31 січня 2018 року, про що складений акт ревізії від 30 березня 2018 року.
5. Ревізією встановлено фінансових порушень на загальну суму 239920,70 грн, з них: недоотримано фінансових ресурсів - 9806,56 грн, незаконні витрати - 224714,14 грн, інші порушення фінансової дисципліни - 5400 грн. Порушення усунуті частково на загальну суму 16901,01 грн та залишаються не відшкодованими на загальну суму 223019,69 грн.
6. 25 квітня 2018 року позивачу видана вимога «Щодо усунення порушень законодавства» №20-180-03-14/1478, відповідно до якої контролюючий орган на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» вимагав усунути виявлені фінансові порушення законодавства в установленому законом порядку.
7. Перевіркою виявлено такі порушення:
1) зокрема, в порушення вимог частин четвертої, п`ятої, сьомої статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VІ, пункту 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою КМУ від 28.02.2002 №228 (зі змінами), у 2014-2017 Училищем проведено покриття витрат спеціального фонду за рахунок асигнувань загального фонду з оплати послуг теплопостачання в загальній сумі 92810,74 грн, належних до оплати за рахунок плати учнів, які навчаються на платній основі та інших осіб за проживання в гуртожитку;
2) в порушення частини п`ятої статті 3 Закону №103/98-ВР та пункту 36 Положення про професійно-технічний навчальний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.1998 №1240, Училищем у 2016-2017 роках за рахунок бюджетних коштів проведено навчання осіб за державним замовленням, які на момент вступу вже мали робітничу спеціальність, або спеціальність іншого освітньо-кваліфікаційного рівня, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) Закладу на загальну суму 55188,32 грн;
3) в порушення частин першої, другої статті 15 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95-ВР та пункту 4 розділу II Положення про преміювання працівників Державного навчального закладу «Сумське міжрегіональне вище професійне училище» працівникам Закладу проведено виплату премій без відповідних наказів директора на загальну суму 20613,93 грн та, як наслідок, зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 5289,01 грн. Внаслідок допущеного порушення Училищу завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 25902,94 грн;
4) в порушення вимог абзацу четвертого пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 «Про оплату праці на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери», абзацу першого підпункту 5 пункту 4 наказу Міністерства освіти і науки України «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» від 26.09.2005 № 557 Училищем у 2014-2016 роках проведено виплати в загальній сумі 11446,19 грн, що носять заохочувальний характер, директору Закладу та його заступнику без дозволу органу вищого рівня, та, як наслідок, зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 3850,96 грн. Внаслідок допущеного порушення Училищу завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 15297,15 грн;
5) в порушення статей 257 526 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV, підпункту 4.2.1 Рекомендацій Міністерства юстиції України від 15.01.1996 №2 «Про порядок ведення претензійної та позовної роботи на підприємстві, в установі, організації», в періоді з 1 січня 2014 року по 31 січня 2018 року, не проведена претензійно-позовна робота по стягненню дебіторської заборгованості з мешканців житлового будинку за послуги електропостачання та вивезення твердих побутових відходів на загальну суму 12163,09 грн та пропущений трирічний термін для звернення до суду. У результаті зазначеного Училищу завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму;
6) в порушення пункту 5 абзацу 5 Порядку списання об`єктів державної власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.11.2007 № 1314, у жовтні 2016 року проведено списання без погодження органу управління, окремих основних засобів (углошлифувальних машин, електроплиткорізів, сварочного апарату), залишковою вартістю 10268,00 грн, які на момент проведення інвентаризації відсутні в наявності та на які не повністю нарахована амортизація. Матеріальна шкода (збитки) 10268,00 грн;
7) в порушення підпункту 3а пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 №1298 «Про оплату праці на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» та вимоги спільного листа Міністерства праці та соціальної політики України та Департаменту з питань державного регулювання заробітної плати та умов праці від 25.03.2010 №319/13/84-10, проведено у 2015-2016 роках виплату доплати за збільшення обсягу виконуваних робіт інспектору по кадрах за відсутності вакантних посад в штатному розписі в сумі 5655,01 грн та, як наслідок, зайво сплачено єдиного соціального внеску в сумі 1632,38 грн. Внаслідок допущеного порушення Закладу завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 7287,39 грн;
7) в порушення пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування» від 08.07.2010 року №2464-VI (зі змінами), підпункту 2.2.12 Інструкції зі статистики заробітної плати, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 13.01.2004 № 5, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.01.2004 за №114/8713 по окремих звільнених працівниках Училища, у 2016 році, проведено зайву сплату єдиного соціального внеску, нарахованого звільненому працівнику на компенсацію за невикористану відпустку у наступному після звільнення місяці в загальній сумі 3178,62 грн. Вказане порушення призвело до матеріальної шкоди (збитків) Закладу на вказану суму;
8) в порушення пункту 2 розділу II Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 №100, зайво нараховано та виплачено працівникам середньої заробітної плати за час щорічної відпустки, внаслідок зайво нарахованої заробітної плати під час перебування працівників у відрядженні та зайво нарахованої доплати за збільшення обсягу виконуваної роботи, всього з урахуванням єдиного соціального внеску в сумі 412,12 грн, що призвело до матеріально шкоди (збитків) Училищу на відповідну суму;
9) в порушення пункту 7 розділу І, пункту 12 розділу II Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 року №59 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 17.03.2011 №362), за період з 1 вересня 2016 року по 31 травня 2017 року проведено зайве відшкодування витрат на проїзд під час перебування працівників у відрядженнях, внаслідок невідповідності дати вибуття працівника у відрядження та дати прибуття його з відрядження з наказами по Училищу про відрядження, внаслідок чого Закладу завдано матеріальної шкоди (збитків) в сумі 511,32 грн.
8. Вважаючи протиправним пункти 2, 3, 4, 5, 6, 7 вимоги №20-18-03-14/1478 від 25 квітня 2018 року, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.
10. Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства», відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.
11. Також суд апеляційної інстанції не взяв до уваги доводи апеляційної скарги про те, що чинними законодавчими актами, які регулюють діяльність та межі повноважень органу державного фінансового контролю, не визначено право визначати конкретні шляхи усунення порушення, оскільки "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
12. Відмовляючи в задоволенні позову, суди посилались на позицію Верховного Суду, висловлену, зокрема, в рішеннях від 8 травня 2018 року в справі №826/3350/17, від 26 лютого 2019 року в справі №810/1050/18.
13. Північно-Східний офіс Держаудитслужби у своїй касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій в ході розгляду справи вийшли за межі позовних вимог, змінивши підстави позову, чим порушили приписи чинного процесуального законодавства.
14. Звертаючись до суду з цим позовом, позивач фактично не погодився з висновками щодо фактів встановлених у ході ревізії порушень та встановленою матеріальною шкодою (збитками), що і слугувало підставою звернення до суду з позовом. Позивач не заявляв про те, що вимога відповідача є неконкретизованою, неясною чи йому незрозумілою. Свій позов позивач обґрунтовує виключно незгодою з виявленими в ході ревізії порушеннями.
15. Тобто, спору чи розходжень між сторонами щодо сприйняття дійсного змісту вимоги не існувало, звертає увагу відповідач. За таких обставин, відповідач вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій не можуть визнавати вимогу протиправною з інших підстав, не вказаних позивачем, зокрема, неконкретизації (неясності) вимоги відповідача.
16. Також відповідач не погоджується з посиланням судів попередніх інстанцій на позиції Верховного Суду, викладені у згаданих вище рішеннях. Так, зокрема, в справі №810/1050/18 позивач обґрунтовує свій позов саме тим, що оскаржуваний пункт вимоги органу державного фінансового контролю є йому незрозумілим, немає чіткого викладення його суті, що призводить до неоднозначного розуміння та неясності пункту вимоги, порядку його виконання. Однак, у справі, що розглядається, позивач свій позов не обґрунтовує тим, що вимога відповідача є йому неясною чи незрозумілою.
17. Крім того, відповідач не погоджується з висновками судів і про неконкретизацію вимоги. Зазначає, що єдиною метою вимоги є спонукання позивача до вжиття заходів для усунення порушень, саме в межах вимог чинного законодавства, про що йдеться у вимозі.
18. З урахування цього, відповідачем можуть бути враховані будь які заходи, вжиті позивачем щодо усунення порушень, проте такі заходи повинні бути вжиті в площині чинного законодавства.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
20. Спір у справі, що розглядається, виник щодо правомірності пунктів вимоги органу державного фінансового контролю.
21. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
22. За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
23. Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом України, Верховним Судом, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16), які вказали, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
24. Отже, в останнього наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
25. У спірних пунктах 2-7 вимоги Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області від 25 квітня 2018 року вказано на допущені ДНЗ «Сумське міжрегіональне вище професійне училище» порушення, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
26. Звертаючись до суду з позовом, ДНЗ «Сумське міжрегіональне вище професійне училище» фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування шкоди.
27. Водночас шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Управлінням Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
28. Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім. Спору чи розходжень між сторонами щодо сприйняття дійсного змісту вимоги не існувало, про що слушно зауважує відповідач у своїй касаційній скарзі.
29. Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.
30. Також ж правового висновку за аналогічних фактичних обставин справи дійшов Верховний Суд у постанові від 20 серпня 2019 року (справа №826/14258/18) і підстави незастосовувати цей правовий висновок відсутні. До того ж рішення у справі №826/14258/18 ухвалено пізніше, ніж у справах, на які посилались суди попередніх інстанцій. Також у зазначеній справі Верховний Суд указав таке.
31. За зальним правилом вимога органу фінансового контролю має відповідати вимогам, які пред`являються до індивідуального акта частиною другою статті 2 КАС України. Крім того, вона повинна містити, зокрема, конкретні і зрозумілі вказівки на адресу підконтрольної установи (її керівника), які є обов`язковими до виконання останньою, а не погрозу покарання її керівника у разі неусунення виявлених порушень у встановлений строк.
32. Водночас, якщо позивач знаходить вимогу зрозумілою, його розуміння змісту вимоги співпадає з тлумаченням відповідачем, позов пред`являється позивачем з підстав незаконності оцінки його дій контролюючим органом, то суд не може визнавати вимогу протиправною з інших підстав, не вказаних позивачем, зокрема, неясності акта.
33. Саме такі порушення, як і в розглядуваному спорі, допущені судами першої та другої інстанції у цій справі. Вийшовши за межі позовних вимог, змінивши підстави позову, вказані суди порушили приписи чинного процесуального законодавства і розглядали вимоги, які не заявлялися.
34. За правилами частини третьої статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
35. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що передбачені частиною другою статті 2 цього Кодексу повноваження адміністративних судів перевіряти законність та обґрунтованість прийняття рішень суб`єктами владних повноважень можуть бути реалізовані лише в межах заявлених позовних вимог.
36. Тлумачення чинного законодавства у спосіб, який застосовувався Верховним Судом України, Великою палатою Верховного Суду та є сталою судовою практикою, унеможливлює такий розвиток, коли на підставі однієї вимоги органу державного фінансового контролю судами можуть бути прийняті протилежні рішення.
37. Протиправність дій працівників підконтрольної установи входить до предмета доказування у справі про відшкодування шкоди.
38. У зв`язку з цим звернення ДНЗ «Сумське міжрегіональне вище професійне училище» з позовом про визнання протиправною та скасування пунктів 2-7 вимоги №20-180-03-14/1478 від 25 квітня 2018 року, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому такий позов не підлягає задоволенню.
39. З огляду на викладене, Верховний Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову.
40. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.
41. Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
42. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позові.
Керуючись статтями 341 345 351 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Північно-Східного офісу Держаудитслужби задовольнити, рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 серпня 2019 року у справі №480/3980/18 скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову Державного навчального закладу «Сумське міжрегіональне вище професійне училище» до Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіМ.В. Білак О.А. Губська А.В. Жук