ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 500/3752/21
адміністративне провадження № К/990/12477/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Відділу освіти Кременецької міської ради (далі - Відділ освіти) на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 (прийняте судом у складі судді Чепенюк О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Шинкар Т.І., суддів: Кухтея Р.В., Шевчук С.М.) у справі за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Відділ освіти, про визнання протиправним та скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397 "Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням Кременецької міської ради змінено тип навчального закладу Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області (далі - Чугалівська гімназія) із закладу середньої освіти на початкову, що порушує права працівників цього закладу освіти, зокрема, в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників тощо. На думку позивача, при прийнятті рішення недотримано процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування в частині оприлюднення проекту рішення, процедури скликання сесії ради, подальшого оприлюднення прийнятого рішення, порушено порядок проведення громадських слухань в частині порядку скликання зборів громадян. Також не була врахована думка громадськості, які висловилися проти перепрофілювання навчального закладу, не повідомлено організацію профспілки за три місяці про реорганізацію закладу освіти, у зв`язку з чим не розглянуто профспілковим комітетом питання про надання згоди на реорганізацію закладу освіти.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397 "Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області".
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.04.2022 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку з приводу конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту та щодо розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Суд першої інстанції зазначив, що оскільки оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право як право на освіту, то це є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень. Суд першої інстанції вказав, що питання доцільності функціонування навчального закладу у селі Чугалі було питанням, яке становить суспільний інтерес, а тому, на переконання суду, Кременецька міська рада повинна була підійти до його вирішення більш ґрунтовно та об`єктивно, вирішуючи питання оптимізації мережі навчальних закладів, відповідач мав визначити критерії такої оптимізації, за якими здійснювати відбір навчальних закладів, щодо яких доцільно було б розглядати питання реорганізації та перепрофілювання, зробити повний і змістовний аналіз діяльності усіх навчальних закладів району, і визначити такі навчальні заклади, наслідки від перепрофілювання (реорганізації) яких для місцевої громади були б мінімальними та не суттєвими.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23.05.2022 Відділ освіти звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Посилається на те, що підставою для звернення до Верховного Суду є пункт 4 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки судом встановлено обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Зазначає, що до матеріалів справи не додано оригінал чи належну копію рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397, натомість в матеріалах справи наявне рішення невідомого походження, засвідчене адвокатом.
У рішенні вказано, що позивач звертався до суду в інтересах працівників (групи працівників) закладу освіти Чугалівської гімназії, а в матеріалах справи наявна тільки одна заява ОСОБА_1 , тобто вона одна зверталася до профспілкової організації із заявою щодо надання юридичного супроводу. Вказана заява була подана не до позовної заяви, а за один день до ухвалення рішення судом 28.10.2021, що викликає сумнів щодо звернення з вказаною заявою до профспілкової організації та про наявність її на дату подання позовної заяви.
Також вказана заява не завірена належним чином, тобто не є допустимим доказом.
Судом першої інстанції не перевірялись повноваження профспілкової організації щодо представництва ОСОБА_1 , підтвердженням того є відсутність довіреності в матеріалах справи.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.05.2018 у справі №910/9010/17 сформувала правову позицію, відповідно до якої трудовий колектив не має статусу юридичної особи і не може виступати самостійним учасником господарського або цивільного процесу. Відповідно профспілка чи їх об`єднання не може виступати представником трудового колективу у судах адже не можна представляти в суді довірителя, який не наділений процесуальною правоздатністю. У цій постанові вказано, що при зверненні з позовом в інтересах трудового колективу профспілка (їх об`єднання) має вважатись такою, що діє від власного імені.
Зазначена правова позиція судами не взята до уваги.
У матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, що підтверджують повноваження профспілкової організації щодо представництва педагогічних працівників Чугалівської гімназії або ОСОБА_1 .
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду.
Посилається на те, що Спірне рішення не стосується безпосередньо Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки, в тому числі педагогічних працівників Чугалівської гімназії. Воно прийняте щодо юридичної особи - Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області, тобто міська рада реалізувала свої корпоративні права щодо створеної юридичної особи (закладу освіти).
Зазначає, що визначаючи юрисдикцію спору, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 зазначила, що районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС, а є рішеннями власника (засновника) якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Подібні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 28.01.2021 у справі №140/434/19 та від 09.09.2020 у справі №260/91/19.
Посилається також на те, що підставою позову є порушення трудових прав педагогічних працівників.
Вважає, що цей спір має приватно-правовий характер (трудові відносини), виходячи з наступних підстав: позивачем є профспілкова організація, яка звертається за захистом трудових прав педагогічних працівників, зокрема в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників.
Це узгоджується із висновком Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі №559/321/16-ц.
Заявник касаційної скарги також просив передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки порушено правила предметної юрисдикції судом першої інстанції, а судом апеляційної інстанції підтримано вказане порушення.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Відповідач надіслав до Суду письмові пояснення, відповідно до яких підnримує апеляційну скаргу третьої особи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.05.2022 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від ухвалою від 08.06.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 03.05.2023 - передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини четвертої статті 346 КАС України, вважаючи за необхідне відступити від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постанові від 09.09.2020 у справі № 260/91/19.
Велика Палата Верховного Суду 19.07.2023 постановила ухвалу про прийняття до розгляду справи № 500/3752/21 та призначила справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 18.01.2024 справа № 500/3752/21 повернута для розгляду колегії Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Повертаючи справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Велика Палата Верховного Суду, виходила з того, що 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.
Справа передана судді-доповідачу 13.02.2024.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.06.2021 Кременецькою міською радою прийнято рішення № 1397 "Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області".
Відповідно до змісту вказаного рішення Кременецькою міською радою вирішено перепрофілювати (зміна типу) та змінити назву Чугалівської гімназії на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області з 01.07.2021. Відділу освіти Кременецької міської ради визначено: внести зміни до Статуту та подати на розгляд Кременецькій міській раді Статут Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області, здійснити організаційно-правові заходи, передбачені чинним законодавством у зв`язку із перепрофілюванням (зміна типу) та назви. Директору Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області визначено після затвердження статуту Чугалівської початкової школи Кременецької міської ради Тернопільської області повідомити та подати державному реєстратору необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру відповідних записів.
Вважаючи вказане рішення протиправним, Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулась із позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Згідно з частиною 1 статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Як зазначено Конституційним Судом України у рішенні від 01.04.2010 (справа №1-6/2010) органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон № 280/97-ВР).
Відповідно до положень статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів;
Згідно з частиною 1 статті 17 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Відповідно до частини 2 статті 5 Закону України «Про освіту» від 05.09.2017 № 2145-VIII, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі - Закон № 2145-VIII) державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Згідно з статтею 13 Закону № 2145-VIII для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Органи місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць мають право прийняти з урахуванням потреб і пропозицій територіальних громад спільне рішення про організацію здобуття початкової, базової та профільної середньої освіти в закладі освіти (його філії) та забезпечення підвезення здобувачів освіти до нього і у зворотному напрямку.
Відповідно до статті 22 Закону № 2145-VIII юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність. Освітня діяльність вважається основним видом діяльності, якщо надходження на цей вид діяльності та/або від цього виду діяльності перевищують половину загальних надходжень цієї юридичної особи (фізичної особи - підприємця). Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний. Статус, організаційно-правова форма, тип закладу освіти визначаються засновником і зазначаються в установчих документах закладу освіти. Заклади освіти діють на підставі власних установчих документів, що затверджуються їх засновниками відповідно до законодавства.
Згідно з частиною 1 статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами. Установчі документи закладу освіти повинні передбачати розмежування компетенції засновника (засновників), інших органів управління закладу освіти та його структурних підрозділів відповідно до законодавства.
У статті 66 Закону №2145-VIII закріплені повноваження органів місцевого самоврядування, а саме міські ради, зокрема, засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів.
Так, правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти визначено Законом України «Про повну загальну середню освіту» від 16.01.2020 № 463-IX, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення (далі - Закон № 463-IX), відповідно до положень статті 1 якого заклад загальної середньої освіти - юридична особа, основним видом діяльності якої є освітня діяльність, що провадиться на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти; засновник закладу загальної середньої освіти (далі - засновник) - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
Відповідно до частини 1 статті 56 Закону № 463-IX Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські ради здійснюють повноваження у сфері загальної середньої освіти, що визначені цим Законом та Законом України «Про освіту», а також інші повноваження відповідно до Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законів України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів.
Органи місцевого самоврядування статтею 53 Закону № 463-IX віднесені до органів управління у сфері загальної середньої освіти. Основними завданнями органів управління у сфері загальної середньої освіти визначено: забезпечення безоплатного здобуття особами повної загальної середньої освіти; прогнозування потреб населення у загальній середній освіті, планування та забезпечення відповідно до компетенції розвитку системи повної загальної середньої освіти та мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти; забезпечення рівного доступу до повної загальної середньої освіти, прав учасників освітнього процесу, підготовки та підвищення кваліфікації педагогічних працівників; забезпечення якості повної загальної середньої освіти.
Відповідно до положень статті 32 Закону № 463-IX рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники). Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства. Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради. Розвиток мережі комунальних ліцеїв планують та забезпечують Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та міські ради (міст з населенням більше 50 тисяч).
Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.
У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.
Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Пунктом 30 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Таким чином, рішення про реорганізацію (перепрофілювання) навчального закладу комунальної форми власності приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до пунктів 1.1, 1.6 Статуту Чугалівської гімназії, гімназія є закладом загальної середньої освіти ІІ ступеня, має у своїй структурі заклад загальної середньої освіти - початкову школу. Є об`єктом комунальної власності Кременецької міської ради. Засновником, власником закладу освіти є Кременецька міська рада. Рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу освіти приймає його засновник.
Таким чином, до повноважень саме Кременецької міської ради як органу місцевого самоврядування - власника та засновника навчального закладу, віднесено вирішення питання щодо створення, реорганізації, ліквідації чи перепрофілювання (зміну типу) Чугалівської гімназії.
Положеннями частин 1-3 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
Відповідно до статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.
Згідно зі статтею 13 Закону № 280/97-ВР територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.
Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики визначає Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010 (далі - Порядок №996).
Відповідно до пункту 3 Порядку №996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
Результати проведення консультацій з громадськістю враховуються органом виконавчої влади під час прийняття остаточного рішення або в подальшій його роботі (пункт 4 Порядку №996).
Згідно з пунктом 12 Порядку №996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які, зокрема: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами.
Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню).
Таким чином, обґрунтованими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що проведення консультацій з громадськістю є обов`язковою складовою процедури при розгляді питань, які стосуються конституційних прав та свобод громадян, зокрема, права на освіту.
Понад це, питання щодо перепрофілювання навчального закладу становить суспільний інтерес, а оскаржуване рішення впливає на права мешканців Кременецької територіальної громади, через що обов`язковим є врахування думки територіальної громади при прийнятті рішення щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області, з метою врахування інтересів територіальної громади.
Вказане також узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 13.05.2020 у справі №324/1296/16-а, від 30.12.2020 у справі №2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі №620/3135/19.
Судами попередніх інстанцій встановлено та проаналізовано, що на території Кременецької міської територіальної громади станом на 01.01.2021 діяло 12 гімназій, Чугалівська гімназія не мала найменшу кількість учнів та наповнюваність класів, вартість утримання одного учня в 2021 році складала 44516,21 грн, тоді як у інших гімназіях (з найменшою кількістю учнів) така досягала до 70653,16 грн, відповідно Чугалівська гімназія потребувала меншого розміру освітньої субвенції.
Водночас, судами встановлено, що у інформаційному повідомленні про проведення громадських слухань з обговорення проектів рішень Кременецької міської територіальної громади, зокрема, щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області, підставою для прийняття проекту такого рішення слугували такі критерії: низька наповнюваність класів, дофінансування за рахунок коштів інших закладів освіти Кременецької міської територіальної громади та за рахунок бюджету Кременецької міської територіальної громади.
У повідомленні зазначено, що громадські слухання серед жителів села Чугалі відбудуться 19.04.2021.
Розпорядженням Кременецького міського голови від 02.04.2021 питання з обговорення проектів рішення про перепрофілювання (зміни типу) Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області винесено на громадські слухання.
Згідно з Протоколом №2 засідання робочої групи з вивчення питання оптимізації мережі закладів освіти Кременецької міської територіальної громади від 13.04.2021, на засіданні обговорено проект рішення щодо перепрофілювання (зміни типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області, вирішено провести громадські слухання з цього питання.
Відповідно до Протоколу №4 громадських слухань щодо перепрофілювання (зміни типу) Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області від 19.04.2021, на вказаних громадських слуханнях жителі, батьки учнів та вчителі села Чугалі висловились проти прийняття рішення про перепрофілювання навчального закладу з гімназії в початкову школу. В обговоренні питання взяла участь 71 особа, які за результатами голосування за проект рішення про перепрофілювання Чугалівської гімназії в Чугалівську початкову школу одноголосно висловилася проти.
Як слідує з Протоколу спільного засідання постійних комісій Кременецької міської ради від 21.04.2021, на цьому засіданні погоджено проект рішення «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».
Судами також було встановлено, що жителі села Чугалі, батьки учнів та вчителі Чугалівської гімназії зайняли активну позицію, заперечуючи проти реорганізації навчального закладу та намагаючись зберегти у населеному пункті саме гімназію, а не лише початкову школу, для забезпечення реалізації права дітей на освіту, про що вказує участь батьків дітей та вчителів, жителів села у громадському обговоренні цього питання, їх неодноразові звернення до органів місцевого самоврядування, ініційовані та проведені мирні акції, протести, участь на засіданні Кременецької міської ради 03.06.2021, на якому приймалося оскаржуване рішення, участь старости села та директора гімназії на робочих групах та комісіях, на яких розглядалися питання оптимізації навчальних закладів.
Так, на засіданні постійної комісії міської ради з питань фінансів, бюджету, планування соціально-економічного розвитку, інвестицій та міжнародного співробітництва, постійної комісії з гуманітарних питань, постійної комісії з питань законності, громадського порядку і боротьби із злочинністю від 01.06.2021, п`ятим питань слухали перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області, виступали директор Чугалівської гімназії, вчителі, староста села Чугалі, які вказали, що працівники школи, батьки учнів категорично проти перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області, оскільки дітям далеко доїжджати до міських шкіл, населений пункт віддалений та розгалужений. Вказали, що у 2020 році доходи Чугалівської сільської ради повністю забезпечували утримання навчального закладу. На вказаному засіданні рішення не прийнято.
Матеріали справи містять звернення батьків учнів Чугалівської гімназії та жителів сіл Чугалі, Зеблази, Бонівка, діти яких навчаються у вказаному закладі, про збереження школи у селі Чугалі від 06.04.2021, звернення батьків учнів, жителів та працівників Чугалівської гімназії від 16.04.2021, повідомлення від 26.04.2021 жителів села Чугалі про проведення мирної акції 26.04.2021, повідомлення від 02.06.2021 жителів села Чугалі та Зеблази про проведення мирної акції 03.06.2021, які проводилися у запланований час з метою доведення думки жителів села Чугалі та навколишніх сіл проти перепрофілювання навчального закладу з гімназії у початкову школу.
Проект рішення винесений на розгляд чергової сесії Кременецької міської ради 03.06.2021, яка, також, проходила за участі батьків учнів та вчителів, жителів села Чугалі, присутні доводили свою громадську позицію, проте думка сільської громади не врахована, рішення про перепрофілювання прийнято.
Таким чином, судами встановлено, що у процедурі прийняття рішення про перепрофілювання навчального закладу, відповідачем проводилася інформаційно-роз`яснювальна робота серед громадськості щодо реорганізації навчального закладу шляхом проведення загальних зборів громадян села Чугалі за місцем їх проживання, але думка і рішення загальних зборів громадян органом місцевого самоврядування не були враховані, незважаючи на відстоювання інтересів громадою.
Колегія суддів вважає за потрібне звернути увагу, що вимога закону, яка полягає у обов`язковості проведення громадських слухань при вирішенні питань, що стосуються конституційних прав, не може обмежуватись формальним проведенням громадських обговорень, як формою безпосередньої участі громадськості у вирішенні питання діяльності навчального закладу.
При цьому, Протокол спільного засідання постійних комісій Кременецької міської ради від 21.04.2021, на якому погоджено проект рішення «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області», не містить відомостей про обговорення позиції, яка висловлена громадськістю. Так само, оскаржуване рішення не містить мотивів відхилення (неврахування) зауважень учасників громадських обговорень.
Як зазначено у статті 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблеї ООН від 20.11.1989 № 44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 №789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Виходячи з наведеного, оскаржуване рішення не відповідає критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України, згідно з якими рішення суб`єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно і розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
З приводу доводів касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій при розгляді цієї справи встановлено обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, колегія суддів зазначає таке.
Третя особа в касаційній скарзі покликається на те, що до матеріалів справи не додано оригінал чи належну копію рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 № 1397, натомість в матеріалах справи наявне рішення невідомого походження, засвідчене адвокатом.
Згідно з положеннями статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування (частина перша статті 76 КАС України).
Відповідно до абзаців 1-2 частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Частиною першою статті 78 КАС України передбачено, що обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.
Виходячи з наведеного правового врегулювання щодо доказів у адміністративній справі, колегія суддів зазначає, що обов`язок доказування перш за все покладається у справі на суб`єкта владних повноважень, рішення якого оскаржується у справі.
У цій справі оскаржується рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 №1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та зміну назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області», копію якого, засвідчену представником позивача-адвокатом Муж В.В., надано позивачем до позовної заяви.
Учасниками справи визнано та не оспорюється, що Кременецькою міською радою 03.06.2021 прийнято рішення за №1397, не зазначалось під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанції про невідповідність змісту копії рішення його оригіналу, доводів того, що копія оспорюваного рішення не відповідає оригіналу заявник не навів і в касаційній скарзі, а отже такий доказ є належним та допустимим у цій справі.
Безпідставними є також доводи касаційної скарги про те, що позивач звертався до суду в інтересах працівників (групи працівників) закладу освіти Чугалівської гімназії, а в матеріалах справи наявна тільки одна заява ОСОБА_1 , тобто вона одна зверталася до профспілкової організації із заявою щодо надання юридичного супроводу. Так, з матеріалів справи слідує, що позов Кременецькою районною організацією профспілки працівників освіти і науки подано як самостійним учасником справи, а не в інтересах педагогічних працівників Чугалівської гімназії або ОСОБА_1 .
Мотивом касаційної скарги третьої особи було також посилання на те, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Аргументуючи вказане, заявник послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду у постановах від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18, 28.01.2021 у справі № 140/434/19, від 09.09.2020 у справі № 260/91/19, відповідно до якої районна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, у розумінні КАС, а є рішеннями власника (засновника) якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Проте, 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22) Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09.09.2020 у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28.01.2021 у справі № 140/434/19 (провадження № К/9901/34036/19) та від 22.10.2020 у справі № 694/1174/16-а (провадження № К/9901/18021/18, № К/9901/18023/18, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 виснувала, що спір у ній не є господарським ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин, оскільки:
-позивач не є суб`єктом господарської діяльності (у розумінні частини другої статті 4 ГПК України),
- спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин з огляду на відсутність у позивача будь-яких корпоративних прав та корпоративного характеру відносин сторін у справі (у розумінні пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України, статті 167 ГК України та частини першої статті 96-1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України);
-позивач, який не є підприємцем, оскаржив до суду акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання його владних управлінських функцій, що виключає підсудність спору господарському суду з огляду на пункт 10 частини першої статті 20 ГПК України;
-заявлені позивачем підстави позову (порушення організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проекту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня, порушення оспорюваним рішенням конституційних прав позивача на працю, участь у місцевому самоврядуванні та прав учнів на освіту) виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах;
-реорганізований оспорюваним рішенням навчальний заклад є юридичною особою публічного права (у розумінні статей 81 169 ЦК України), засновником та органом управління якого виступає відповідач, який у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України (пункт 7 частини першої статті 4), оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу;
-у випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
Таким чином, касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій. У скарзі також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341- 343 349 350 355 356 359 375 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Відділу освіти Кременецької міської ради залишити без задоволення.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.04.2022 у справі №500/3752/21- залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець