№ 520/10831/19 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2023 року

м. Київ

справа №520/10831/19

провадження № К/9901/34327/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом Громадської організації "Харківський антикорупційний центр", ОСОБА_1 до Харківської міської ради про визнання протиправними та нечинними окремих норм регламенту, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Григорова А.М., суддів: Бартош Н.С. , Чалого І.С.) у справі №520/10831/19,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. До Харківського окружного адміністративного суду звернулися Громадська організація «Харківський антикорупційний центр» (далі - позивач-1) та ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-2), з адміністративним позовом до Харківської міської ради (далі - відповідач), в якому проили визнати протиправними та нечинними окремі норми Регламенту Харківської міської ради 7 скликання, затвердженого рішенням Харківської міської ради «Про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання» № 20/15 від 23.12.2015 (далі - Регламент), а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3 Регламенту: "Порядок подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статтями 7 і 8 цього Регламенту";

- в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- в першому реченні частини 6 статті 3 Регламенту: "в тому числі прийнятих на закритих засіданнях (при закритому розгляді окремих питань порядку денного)";

- частину 1 статті 4 Регламенту;

- частину 2 статті 4 Регламенту;

- частину 3 статті 4 Регламенту;

- частину 1 статті 8 Регламенту;

- частину 2 статті 8 Регламенту;

- частину 3 статті 8 Регламенту;

- в першому реченні частини 1 статті 5 Регламенту слово "відкритих";

- друге речення частини 1 статті 5 Регламенту: "Під час проведення закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного) забороняється ведення всіх видів трансляції та аудіо-, відеозапис у залі засідань (крім протокольного аудіо-, відеозапису, що проводиться уповноваженими співробітниками Апарату Харківської міської ради та її виконавчого комітету)";

- в частині 4 статті 6 Регламенту: "користуватися засобами мобільного зв`язку"- частину 5 статті 6 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання;

- частину 1 статті 23 Регламенту;

- частину 1 статті 29 Регламенту;

- частину 2 статті 29 Регламенту;

- частину 3 статті 29 Регламенту;

- частину 9 статті 41 Регламенту;

- пункт 3 частини 2 статті 45 Регламенту.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що окремі положення Регламенту порушують вимоги чинного законодавства та їх права на участь у місцевому самоврядуванні, на доступ до публічної інформації, на свободу мирних зібрань, на вільне володіння майном, на свободу вираження поглядів, а також суперечать принципу гласності у діяльності органів місцевого самоврядування; на підставі спірних приписів Регламенту відповідний департамент Харківської міської ради приймає рішення про допуск або недопуск громадянина на сесію ради, що не відповідає приписам чинного законодавства, оскільки врегулювання відповідачем питання допуску до засідань сесії Харківської міської ради здійснено поза межами повноважень відповідача.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та не чинними окремі норми а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3;

- в третьому реченні частини 4 статті 3 слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)";

- статтю 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово "відкритих";

- друге речення частини 1 статті 5;

- в частині 4 статті 6 слова: "користуватися засобами мобільного зв`язку";

- частину 5 статті 6;

- статтю 8;

- статтю 29;

- частину 9 статті 41;

- пункт 3 частини 2 статті 45.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2020 апеляційну скаргу задоволено частково, рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.02.2020 скасовано в частині задоволення адміністративного позову щодо визнання протиправними та нечинними окремих норм Регламенту а саме:

- в першому реченні частини 2 статті 3 слово "відкритого";

- друге речення частини 2 статті 3, щодо порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 7 цього Регламенту ;

- частину 2, 3 статті 4;

- в першому реченні частини 1 статті 5 слово "відкритих";

- частину 5 статті 6 щодо обов`язку членів територіальної громади міста Харкова та запрошених осіб, що присутні на пленарному засіданні міської ради та їх органів не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом;

- друге речення частини 1 статті 5;

- статтю 29;

- пункт 3 частини 2 статті 45.

В цій частині прийнято нове рішення, яким в задоволенні позову відмовлено, а в іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

5. Надаючи оцінку доводам відповідача щодо відсутності порушених прав позивачів спірними нормами Регламенту, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції в цій частині і зазначив, що позивачі у даній справі є особами, щодо яких застосовано спірні норми Регламенту, та які є суб`єктами правовідносин, до яких може буде застосовано цей акт.

6. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту в частині 4 статті 6 слова: «користуватися засобами мобільного зв`язку», суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що повна заборона використання засобів мобільного зв`язку, які в сучасних умовах виконують різні функції, в тому числі, забезпечують доступ до мережі Інтернет, проведення фото-, відеозйомки, користування додатками, нотатками, опрацювання електронних документів, тощо, не може бути визнана ані законною, з точки зору обмеження права користування майном, ані пропорційною та необхідною у відповідних умовах (під час проведення засідання сесії ради). А тому, на переконання судів попередніх інстанцій, встановлена частиною 4 статті 6 Регламенту повна заборона використання засобів мобільного зв`язку присутніми на сесії Харківської міської ради є протиправною.

7. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норми Регламенту а саме: статтю 8 та другого речення частини 2 статті 3, щодо застосування ст. 8, суд апеляційної інстанції зазначав, що обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з урахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках, передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану», якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, та норми регламенту відповідача не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом.

8. Крім цього, із посиланням на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.01.2020 по справі №461/2034/17, суд апеляційної інстанції зазначав, що законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв`язку з відсутністю вільних місць у залі, не встановлено пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради. При цьому, апеляційний суд звертав увагу, що вимога про обов`язкове надання паспорту з відміткою про прописку, не відповідає вимогам ч. 17 ст. 47 Закону № 280/97-ВР, якою не передбачено будь-яких обмежень на присутність фізичних осіб на сесії, в т.ч. за ознакою місця проживання.

9. Суд апеляційної інстанції погодився з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та нечинними норми Регламенту, а саме ст. 8 та другого речення частини 2 статті 3, стосовно порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 8 цього Регламенту та зазначав, що застосування Харківською міською радою механізму допуску до сесії Харківської міської ради (ст. 8 Регламенту) передбачає можливість як задоволення, так і відмови в задоволенні заявки на таку участь, а також взагалі необхідність подання такої заявки. На думку колегії суддів апеляційного суду, таке правове регулювання є втручанням у право громадян на доступ до публічної інформації в розумінні п. 4 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про доступу до публічної інформації», яке не передбачене Конституцією та законами України.

10. Поряд з цим, суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову щодо визнання протиправними та нечинними норми Регламенту, а саме друге речення частини 2 статті 3, щодо порядку подання заявок щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради запрошених осіб та членів територіальної громади міста Харкова визначено відповідно статті 7 цього Регламенту, оскільки обґрунтувань неправомірності положень статті 7 Регламенту позовна заява не містить, а посилання представника позивачів, на те, що дана норма підлягає скасуванню в наслідок її юридичної конструкції є помилковими, оскільки можливе скасування даної норми виключно щодо застосування ст. 8 Регламенту.

11. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними норм Регламенту, а саме: в першому реченні частини 2 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слово «відкритого»; в третьому реченні частини 4 статті 3 Регламенту Харківської міської ради 7 скликання слова: "за винятком призначених для закритих засідань (закритого розгляду окремих питань порядку денного)"; статті 4; в першому реченні частини 1 статті 5 слово «відкритих»; друге речення частини 1 статті 5; ч. 9 ст. 41; пункт 3 частини 2 статті 45, суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що як вбачається зі змісту ч. 1 ст. 4 та ч. 9 ст. 41 Регламенту, умови проведення закритих засідань визначені таким чином: «за необхідності» та «за обґрунтованими мотивами», без посилання на виключні підстави проведення закритих засідань, які мають бути визначені тільки законами України; застосовані відповідачем правові конструкції вказаних норм не обмежують раду у підставах, що можуть бути приводом для прийняття рішення про закритий режим роботи сесії (розгляд окремого питання порядку денного).

12. Суд апеляційної інстанції, окрім іншого, зазначав, що положення частини 17 статті 46 Закону №280/97-ВР та пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» містять заборону присутності на сесії ради у випадках, передбачених законодавством; такі випадки, передбачені законодавством, та пов`язані з реалізацією органами місцевого самоврядування повноважень в галузі оборонної роботи, здійснення заходів, пов`язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом, вжиття заходів у разі надзвичайних ситуацій, здійснення повноважень в умовах воєнного стану, розголошення інформації з обмеженим доступом тощо; вказані випадки регламентовані в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про державну таємницю», «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану» тощо; водночас, ст. 8 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено можливість проведення закритого засідання.

13. На переконання суду апеляційної інстанції, положення чинного законодавства доводять наявність у Харківської міської ради повноважень проводити закриті засідання або закритий розгляд окремих питань порядку денного, та спростовують помилкові твердження позивачів про те, що законом не передбачено проведення закритих засідань сесій органу місцевого самоврядування, а тому фактичне виключення з тексту Регламенту будь-яких норм про таку можливість не відповідає закону.

14. Щодо задоволення позову в частині визнання протиправними та нечинними частини 5 статті 6 Регламенту, суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції щодо того, що форма втручання в реалізацію прав осіб, присутніх на сесії, втілена у приписах ч.5 ст. 6 Регламенту, не відповідає як можливим законним цілям такого втручання (оскільки вчинена не в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку), так і можливій легітимній меті.

15. Суд апеляційної інстанції зазначав, що зміст свободи думки і слова полягає в тому, що ніхто не може заборонити людині дотримуватися своїх думок, певним чином відображати об`єктивну дійсність у своїх уявленнях та публічно висловлювати ці матеріалізовані в мові відображення, в тому числі, погляди та переконання; останні можуть при цьому стосуватися будь-яких сфер: зовнішньої політики, державної влади, економічних процесів, освіти і культури, розвитку законодавства тощо. Свобода слова створює значну гарантію громадського контролю над державною владою. Однак, як вказував апеляційний суд, засідання міської ради, це форма діяльності органу місцевого самоврядування, відповідно особи, які присутні на сесії повинні дотримуватися порядку її проведення, а тому спірна норма регламенту в частині дотримання правил Регламенту не є протиправною; проте, дана норма також містить заборони утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається в залі, від поширення матеріалів, що не стосуються порядку денного, ця норма передбачає неоднозначне трактування і є неконкретною.

16. На переконання суду апеляційної інстанції, зазначені прояви можуть не порушувати роботу сесії (написи на футболках тощо); також при спілкуванні особи можуть обмінюватися певними матеріалами, що може жодним чином не впливати на роботу сесії; при цьому необґрунтовано обмеження відповідних дій виключно питаннями порядку денного; також дана норма містить положення щодо видалення осіб, з зали засідань, порушуючих зазначену норму за вказівкою головуючого чи рішення сесії; однак, закон не містить таких прав ради; для забезпечення правопорядку в державі діють відповідні органи, зокрема органи поліції.

17. Таким чином, суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції в частині визнання протиправними та нечинними окремих норм Регламенту, а саме: частину 5 статті 6 щодо обов`язку членів територіальної громади міста Харкова та запрошених осіб, що присутні на пленарному засіданні міської ради та їх органів не порушувати правила ведення пленарного засідання, передбачені Регламентом. В іншій частині дана норма, на думку колегії суддів апеляційного суду, визнана нечинною правомірно.

18. Щодо ст. 29 Регламенту суд апеляційної інстанції зазначав, що прийшовши до помилкового висновку стосовно незрозумілості терміну «безпорядок», суд першої інстанції не зазначив обґрунтувань необхідності скасування ст. 29 Регламенту повністю, зокрема і щодо права головуючого оголосити перерву у разі порушення порядку ведення засідання; таким чином, суд першої інстанції помилково скасував норми ст. 29 Регламенту Харківської міської ради.

Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву на неї та додаткових пояснень

19. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Харківська міська рада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2020 у справі №520/10831/19 в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог, а в іншій частині - залишити без змін.

20. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що підставою касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме застосування норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі 235/2931/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі №208/2865/17, від 02 липня 2020 року у справі №826/9514/6, від 22 вересня 2020 року у справі №638/772/17 (щодо з`ясування судом апеляційної інстанції порушення оскаржуваним нормативно-правовим актом конкретно прав позивачів та обов`язок позивача обґрунтувати на лише зміст позову, а факт порушення нормативно-правовим актом його суб`єктивних індивідуально виражених прав, свобод і інтересів).

21. При цьому скаржником зауважено, що апеляційним судом при ухваленні оскаржуваного судового рішення не встановлено чи були порушені і які конкретно права та інтереси позивачів, відсутні мотиви такого висновку та яким чином потрібно відновити такі права.

22. Також у касаційній скарзі, як на підставу до відкриття касаційного провадження у цій справі, відповідач, окрім іншого, наводить пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що ним вмотивовано обґрунтовано необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2020 року у справі №461/2034/17 та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

23. В касаційній скарзі Харківська міська рада вказує на те, що недотримання застосування норм протипожежної безпеки і вимог санітарного контролю, неврахування технічної та фізичної можливості одночасного перебування в приміщенні засідань колегіального органу осіб понад норм, що визначено чинним законодавством, має наслідком порушення прав громадян, присутніх на пленарному засіданні, їх права на життя, здоров`я, безпеку.

24. Разом з цим, відповідач вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржуване судове рішення з порушенням вимог статті 3 Конституції України, пункту 33 частини другої статті 17 Кодексу цивільного захисту, Правила пожежної безпеки в Україні, статті 21 Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр», окремих положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та просить відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2020 року у справі №461/2034/17 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

25. До Верховного Суду надійшов спільний відзив позивачів на касаційну скаргу, в якому позивачі просять залишити касаційну скаргу Харківської міської ради без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

26. У поясненнях, що надійшли до Верховного Суду від Харківської міської ради, відповідач , окрім іншого, вказує на те, що поряд з тим чи застосовується нормативно-правовий акт до позивачів, судом повинно бути додатково з`ясовано чи порушенні права конкретно позивачів, у тому числі з негативними наслідками, а визначення механізму доступу до засідань колегіальних органів суб`єктів владних повноважень є виключним повноваженням відповідної місцевої ради.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

27. Касаційна скарга Харківської міської ради до Верховного Суду надійшла 14 грудня 2020 року.

28. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.12.2020 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.

29. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у справі №520/10831/19.

30. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23.12.2015 Харківською міською радою прийнято рішення № 20/15 про затвердження Регламенту Харківської міської ради 7 скликання (Регламент), який в силу приписів частини 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» набув чинності з дати його опублікування в газеті «Харьковскія ИзвЪстія» - 26.12.2015.

32. Не погодившись із приписами Регламенту, які стосуються порядку допуску на засідання сесії Харківської міської ради осіб, які не є депутатами та запрошеними, щодо можливості проведення закритих засідань сесії, щодо порядку поводження в залі засідання, наслідків порушення приписів Регламенту під час засідань та виникнення «безпорядків», позивачі звернулись із цим позовом.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

34. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

35. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

36. Посилаючись на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, скаржник зазначає про неврахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі 235/2931/16-а, від 27 лютого 2020 року у справі №208/2865/17, від 02 липня 2020 року у справі №826/9514/6, від 22 вересня 2020 року у справі №638/772/17 (щодо з`ясування судом апеляційної інстанції порушення оскаржуваним нормативно-правовим актом конкретно прав позивачів та обов`язок позивача обґрунтувати на лише зміст позову, а факт порушення нормативно-правовим актом його суб`єктивних індивідуально виражених прав, свобод і інтересів).

37. Колегія суддів Верховного Суду вказує на необґрунтованість та помилковість таких доводів касаційної скарги, з огляду на таке.

38. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

39. Згідно визначення, що міститься у пункті 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

40. Відтак, набуття статусу позивача пов`язане із фактом порушення прав, свобод та інтересів, на захист яких подано позов до адміністративного суду.

41. Частина 1 статті 5 КАС України визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

42. Верховний Суд бере до уваги посилання відповідача на положення статті 322 КАС України, згідно підпункту г пункту 3 частини 1 якої мотивувальна частина постанови суду апеляційної інстанції повинна містити інформацію чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду.

43. Більше того, вказані вимоги передбачені також для рішення суду першої інстанції (пункт 4 частини 4 статті 246 КАС України).

44. Відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

45. Відповідно до пункту 10 частини 5 статті 160 КАС України у справах щодо оскарження нормативно-правових актів в позовній заяві зазначаються відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт.

46. Надаючи оцінку доводам відповідача щодо відсутності порушених прав позивачів при зверненні із цим адміністративним позовом, суди попередніх інстанції встановили, що протягом дії Регламенту, позивачем-2 надавалися письмові заявки щодо можливості бути присутнім на засіданнях Харківської міської ради від 17.02.2017, 13.06.2017, 01.09.2017, 02.10.2017, 13.10.2017, 12.12.2017, 15.02.2018, 04.04.2018, 17.08.2018, 13.06.2018. Частина вказаних заявок була задоволена (відповіді від 20.02.2017 № 139/0/69-17, від 04.10.2017 № 722/0/69-17, від 06.11.2017 №809/0/69-17, від 16.04.2018 № 275/0/69-18, від 21.08.2018 № 651/0/69-18), в задоволенні іншої частини заявок ОСОБА_1 відмовлено з підстав того, що з урахуванням кількість учасників та раніше поданих заявок членів територіальної громади, на пленарних засіданнях 13, 14, 17, 18, 20 сесії Харківської міської ради 7 скликання відсутня можливість забезпечити присутність ОСОБА_1 (відповіді від 19.06.2017 № 455/0/69-17, від 18.09.2017 № 663/0/69-17, від 18.12.2017 № 952/0/69-17, від 19.02.2018 № 177/0/69-18, від 18.06.2018 № 452/0/69-18). Також, ОСОБА_1 та інші члени Громадської організації "Харківський антикорупційний центр" були присутні на пленарних засіданнях 11, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 25 сесії Харківської міської ради 7 скликання.

47. Тобто, приписи Регламенту були застосовані до позивача, ОСОБА_1 та членів Громадської організації "Харківський антикорупційний центр", як в частині допуску до засідань Харківської міської ради, так і щодо правил поведінки під час таких засідань.

48. При цьому, як вірно було зазначено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 , як член територіальної громади м. Харкова, є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується оскаржуваний регламент, в розумінні положень статті 264 КАС України.

49. Щодо позивача-1 у справі, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Статуту, Громадська організація «Харківський антикорупційний центр» є добровільним громадським об`єднанням, яке об`єднує громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, для реалізації мети та завдань передбачених цим Статутом.

50. Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 Статуту ГО «Харківський антикорупційний центр» головною метою діяльності організації є: створення умов для протидії поширенню корупційних явищ у суспільстві та активізації інститутів громадянського суспільства для боротьби із проявами корупції. Організація має право реалізовувати свою мету (цілі) шляхом укладення на добровільних засадах угод про співробітництво та/або взаємодопомогу, утворення громадських спілок, укладання цивільно-правових договорів, звернення з позовними заявами до суду для реалізації статутних завдань, а також в інший спосіб, не заборонений законом.

51. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку щодо того, що позивачі у даній справі є особами, щодо яких застосовано спірні норми Регламенту, які є суб`єктами правовідносин, та до яких може буде застосовано цей акт, а положення статті 46 Закону №280/97-ВР не обмежує право представників позивача-1 бути присутніми на засіданні сесії міської ради.

52. А тому, в контексті встановлених обставин у цій справі та спірних правовідносин, заявлені позивачами порушення їх прав та інтересів є обґрунтованими, що і було предметом розгляду судами попередніх інстанцій в контексті положень застосування Регламенту.

53. Водночас, в касаційній скарзі відповідач посилається на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 28.02.2020 по справі №235/2931/16-а, від 27.02.2020 по справі №208/2865/17, від 02.07.2020 по справі №826/9514/16, від 22.09.2020 по справі №638/772/17, відповідно до яких Верховний Суд вказав: «звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу».

54. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.

55. У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, а обов`язковими умовами є зазначення конкретної норми права, яка невірно застосована, а також те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними.

56. Однак касаційна скарга не містить конкретної норми права і безпосередній висновок судів попередніх інстанцій, який такому висновку суперечить. При цьому правовідносини у справах, на висновки Верховного Суду у яких посилається відповідач, не є подібними з даною справою.

57. Так, у постановах Верховного Суду від 28.02.2020 по справі №235/2931/16-а, від 27.02.2020 по справі №208/2865/17, від 02.07.2020 по справі №826/9514/16 судом касаційної інстанції вказується про те, що звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу.

58. Однак, у вказаних судових рішеннях вказаний висновок висловлений в контексті обчислення строків звернення до адміністративно суду. Поряд з цим, Верховний Суд у наведених справах також зауважував, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб`єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту. Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

59. У справі №638/772/17 (постанова Верховного Суду від 22.09.2020) суд касаційної інстанції, вказавши, що звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб`єктивних прав, свобод, інтересу, із урахуванням конкретних обставин, дійшов висновків, що оскаржуване рішення відповідача не відповідає ознакам нормативно-правового акту.

60. Таким чином, посилання скаржника на вказані постанови Верховного Суду колегією суддів відхиляються у зв`язку із їх нерелевантністю до застосування у спірних правовідносинах. А тому, доводи касаційної скарги на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України є необґрунтованими.

61. Іншою підставою для відкриття даного касаційного провадження є пункт 2 частини 4 статті 328 КАС України.

62. В касаційній скарзі відповідач вказує на необхідність відступлення від висновків, висловлених Верховним Судом у постанові Верховного Суду від 31.10.2020 по справі № 461/2034/17 та застосованих судом апеляційної інстанції.

63. Предметом розгляду у цій справі є визнання протиправним та нечинним окремих норм Регламенту, зокрема, статті 8, якою визначений порядок доступу до пленарних засідань міської ради членів територіальної громади міста Харкова.

64. Відповідно до частини 17 статті 46 Закону №280/97-ВР сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

65. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження за пунктом 2 частини 4 статті 328 КАС України, відповідач зазначає, що саме проголошене право не визначає спосіб його реалізації, оскільки гарантовані права знаходять реалізацію через механізми, передбачені у нормативно-правових актах та аналіз конструкції наведеної норми у логічно-системному зв`язку з іншими нормами свідчить, що саме міська рада має визначити порядок доступу до засідань відповідно до закону у його широкому розумінні.

66. Скаржник посилається на те, що Правила пожежної безпеки, затверджені наказом МВС від 30.12.2014 № 1417 - це нормативно-правовий акт, який охоплюється поняттям «закон» та є обов`язковим до виконання, і ці правила передбачають неможливість одночасного перебування в приміщенні осіб понад встановлену чинним законодавством норму, а також заборону заповнювати проходи.

67. Отже, на переконання відповідача, норми статті 8 Регламенту щодо порядку доступу до пленарних засідань відповідають приписам частини 17 статті 46 Закону №280/97-ВР.

68. Відповідно до частини 1 статті 8 Регламенту члени територіальної громади міста Харкова можуть бути присутніми в сесійній залі під час відкритих пленарних засідань сесій міської ради. Документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Харкова, є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію місця проживання на території міста Харкова.

69. Частина 2 статті 8 Регламенту встановлює, що заявки щодо присутності на пленарному засіданні сесії міської ради подаються членами територіальної громади міста Харкова до Харківської міської ради не пізніше як за 48 годин до початку проведення пленарного засідання сесії міської ради. У випадку проведення позачергової сесії міської ради такі заявки подаються не пізніше як за 18 годин до початку проведення пленарного засідання позачергової сесії міської ради.

Інформування заявників щодо можливості присутності на пленарному засіданні чергової сесії міської ради здійснюється Департаментом організаційної роботи Харківської міської ради не пізніше як за 18 годин до початку проведення пленарного засідання, щодо можливості присутності на пленарному засіданні позачергової сесії міської ради - до кінця робочого дня, що передує дню проведення пленарного засідання, виходячи з нормативно врегульованих можливостей одночасного перебування осіб у сесійній залі міської ради.

На початку засідання Департамент організаційної роботи Харківської міської ради надає головуючому на засіданні, інформацію про членів територіальної громади міста Харкова, які присутні на пленарному засіданні сесії міської ради.

Департаментом організаційної роботи Харківської міської ради забезпечується розміщення присутніх на засіданні членів територіальної громади міста Харкова на визначених для них місцях у сесійній залі міської ради без урахування персональних робочих місць, передбачених частиною 1 статті 6 цього Регламенту.

70. Згідно частини 3 Регламенту члени територіальної громади міста Харкова, які не можуть бути присутніми в сесійній залі під час відкритих пленарних засідань сесій міської ради, мають право перебувати у відповідному спеціально обладнаному приміщенні міської ради, де здійснюється трансляція цих засідань.

71. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 3 Закону України «Про доступ до публічної інформації» право на доступ до публічної інформації гарантується: доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

72. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації» доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

73. Отже, доступ до засідань сесії ради можна вважати формою реалізації права громадян на доступ до публічної інформації та він має бути забезпечений для кожного на рівних умовах.

74. Відповідно до статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

75. Стаття 64 Основного Закону передбачає, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

76. Окрім цього, стаття 3 Закону №280/97-ВР передбачає, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

77. Відповідно до частини 1 статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

78. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад (частина 4 статті 10 Закону №280/97-ВР).

79. Відповідно до частини 1 статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

80. Згідно з частиною 15 статті 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

81. Таким чином, слід дійти висновку, що регламент є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та не може суперечити Конституції та законам України, зокрема, встановлювати особливий режим допуску до сесій ради, відмінний від встановленого законом.

82. А отже, як вірно зазначав суд апеляційної інстанції, обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з урахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках, передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану», якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові.

83. Спеціально-дозвільний принцип діяльності органів місцевого самоврядування суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки. Адже вони зобов`язані діяти лише таким чином та у такий спосіб, як це прямо передбачено конституційно-правовими нормами і лише в межах закріпленої за ними компетенції. Вчинення ж цим органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними.

84. Законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв`язку з відсутністю вільних місць, не встановлено порядок пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради.

85. Вказаний висновок узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 31.01.2020 по справі № 461/2034/17 та, виходячи із доводів і вимог, якими відповідач обґрунтовує касаційну скаргу, колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такої правової позиції.

86. А тому доводи касаційної скарги щодо підстав касаційного оскарження на підставі пункту 2 частини 4 статті 328 КАС України є також необґрунтованими.

87. Таким чином, із доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час ухвалення постанови у цій справі в оскаржуваній частині.

88. Відповідно до частин 1-4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

89. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина 5 статті 242 КАС України).

90. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

91. Враховуючи зазначене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

92. Колегія суддів вважає, що Судом надано відповідь на всі доводи касаційної скарги, які можуть вплинути на правильність розгляду цієї справи на стадії касаційного оскарження.

93. Доводи касаційної скарги висновків цієї постанови не спростовують.

94. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 2 164 242 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення.

2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у справі №520/10831/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду