№ 520/13229/23 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2025 року

м. Київ

справа №520/13229/23

адміністративне провадження № К/990/8981/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.

розглянувши у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою заступника керівника Харківського обласної прокуратури

на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року (головуючий суддя - Жигилій С.П., судді: Спаскін О.А., Русанова В.Б.)

у справі № 520/13229/23

за позовом Керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області

до Дергачівської міської ради Харківського району Харківської області

про зобов`язання вчинити певні дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. Керівник Дергачівської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Харківській області звернувся до суду з вказаним позовом, у якому просив:

- зобов`язати Комунальне підприємство «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради (код ЄДРПОУ: 38655895) вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 77143, розташованого за адресою: м. Дергачі, Харківського району, Харківської області, вул. Садова, 10-Д, а саме:

- провести замір опору ізоляції та спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замкнення в захисній споруді № 77143;

- доукомплектувати у повному обсязі захисну споруду № 77143 первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку;

- забезпечити захисну споруду № 77143 первинними засобами пожежогасіння, пожежною автоматикою і сигналізацією відповідно до вимог Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417;

- позначити та освітити місця розташування первинних засобів пожежогасіння, план евакуації із захисної споруди № 77143;

- забезпечити утримання та експлуатацію захисної споруди № 77143 у стані, що не дозволяє привести її у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни;

- забезпечити захисну споруду № 77143 документацією для відображення відомостей про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів тощо;

- влаштувати освітлення або дубльовані світлові покажчики на входах у захисній споруді № 77143;

- установити та підключити репродуктори (гучномовці) та телефони в захисній споруді № 77143;

- забезпечити утримання у справному стані вхідних дверей до захисної споруди № 77143 (встановити гумові прокладки на дверних коробках);

- позначити за допомогою табличок (написів) та покажчиків руху місця розташування до захисної споруди № 77143;

- вивісити табличку біля вхідних дверей розміром 60 х 50 см із зазначенням місць зберігання ключів, відповідальної особи, її адреси і телефону, а також номера споруди № 77143;

- поновити гідроізоляцію у захисній споруді № 77143 від підтоплення фунтовими та поверхневими водами;

- забезпечити утримання вхідних дверей до захисної споруди № 77143 у справному стані (замінити гумові прокладки дверей);

- встановити стрілки напрямків закривання і відкривання з написами "Закр.", "Відкр." на дверних полотнах захисної споруди № 77143;

- забезпечити захисну споруду № 77143 необхідним майном на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю, відповідно до переліку майна, необхідного для укомплектування захисної споруди;

- забезпечити експлуатацію та утримання електрообладнання в захисній споруді № 77143 відповідно до вимог чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок;

- розробити влаштування порогів в захисній споруді № 77143, які б не перешкоджали вільній евакуації людей.

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2023 року позов задоволено.

3. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою позов залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України (позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності).

4. Не погоджуючись з вказаною постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Харківського обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 21 березня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з актом оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 77143, складеним 26 січня 2021 року головним інженером ОСОБА_1 , інженером з ОП ОСОБА_2, майстром по житлу ОСОБА_3 у присутності директора КП «Дергачікомунсервіс» ОСОБА_4, вказана споруда цивільного захисту оцінюється як обмежено готова для використання за призначенням.

7. При цьому, у вказаному акті встановлені наступні недоліки захисної споруди: стан входів і аварійних виходів - 1 вхід не захаращений, не обладнано засобами доступу осіб з інвалідністю; стан захисно-герметичних воріт, дверей, ставень, механізмів задраювання - гума повністю не прилягає; стан систем вентиляції, зокрема - не передбачено проектом; стан системи водопостачання - немає запірної арматури; немає показників руху води; стан каналізаційної системи - не передбачено проектом; справність системи опалення - переведено на індивідуальне опалення; справність системи електропостачання та електроосвітлення - в наявності, частково укомлектована вимикачами та світильниками; справність систем зв`язку та оповіщення - відсутня; стан гідроізоляції - не передбачена проектом; протипожежний стан - не передбачено проектом; наявність робочого інструмента формування з обслуговування захисної споруди - 30 % від нормативу; наявність документації захисної споруди - частково є; проведення навчання та рівень знань і навичок формування з обслуговування захисної споруди - не проводилось; наявність документів, що підтверджують проведення щорічних оглядів захисної споруди - в наявності; результати перевірки експлуатації захисної споруди в режимі сховища протягом 6 годин з перевіркою у режимах чистої вентиляції та фільтровентиляції - не проводилось; стан дизельної електростанції - не заплановано проектом.

8. Дергачівським РУ ГУ ДСНС України у Харківській області у січні 2021 року проведено планову перевірку додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

9. Відповідно до акту Дергачівського районного управління ГУ ДСНС України у Харківській області, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної пожежної безпеки від 28 січня 2021 року № 4, провідним інспектором відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Дергачівського РУ ГУ ДСНС України у Харківській області Томілко О.О., фахівцем відділу забезпечення заходів з попередження надзвичайних ситуацій у Дергачівському районі ЦЗД ГУ ДСНС України у Харківській області Поповим Ю.В. у присутності директора КП «Дергачікомунсервіс» ОСОБА_4, виявлено порушення вимог законодавства щодо забезпечення захисних споруд цивільного захисту, а саме:

- не проведено замір опору ізоляції та спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замкнення в захисній споруді № 77143;

- приміщення захисної споруди № 77143 не доукомплектовані у повному обсязі первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку;

- не забезпечено захисну споруду № 77143 первинними засобами пожежогасіння, пожежною автоматикою і сигналізацією відповідно до вимог правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417;

- не позначено та освітлено місця розташування первинних засобів пожежогасіння, план евакуації із захисної споруди № 77143;

- утримання та експлуатація захисної споруди № 77143 у стані, що не дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни;

- відсутня документація захисної споруди № 77143 для відображення відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів тощо;

- у захисній споруді № 77143 не влаштовано освітлення або дубльовані світлові покажчики на входах;

- не установлено і не підключено репродуктори (гучномовці) та телефони в захисній споруді № 77143;

- не утримуються у справному стані вхідні двері до захисної споруди № 77143 (відсутні гумові прокладки на дверних коробках);

- не позначено за допомогою табличок (написів) та покажчиків руху місця розташування до захисної споруди № 77143;

- не вивішено табличку біля вхідних дверей розміром 60 х 50 см із зазначенням місць зберігання ключів, відповідальної особи, її адреси і телефону, а також номера споруди № 77143;

- допускається зменшення класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (двері електрощитових виконані не протипожежними) в захисній споруді № 77143;

- не поновлено гідроізоляцію захисній споруді № 77143 від підтоплення ґрунтовими та поверхневими водами;

- вхідні двері до захисної споруди № 77143 утримуються не у справному стані (замінити гумові прокладки дверей);

- на дверних полотнах захисної споруди № 77143 не вказано стрілки напрямків закривання і відкривання з написами "Закр.", "Відкр.";

- не забезпечено захисну споруду № 77143 необхідним майном на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю, відповідно до переліку майна, необхідного для укомплектування захисної споруди;

- не забезпечено експлуатацію та утримання електрообладнання в захисній споруді № 77143 відповідно до вимог чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок;

- допускається влаштування порогів в захисній споруді № 77143, які перешкоджають вільній евакуації людей.

10. Примірник вказаного акту та додатків до нього 28 січня 2021 року було вручено директору КП «Дергачікомунсервіс», про отримання свідчить підпис особи на документі.

11. При цьому, дії посадових осіб Харківського районного управління ГУ ДСНС України у Харківській області (Дергачівського районного управління ГУ ДСНС у Харківській області), які проводили плановий (позаплановий) захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної пожежної безпеки, в судовому порядку оскаржено не було.

12. З метою усунення недоліків, виявлених під час здійснення перевірки, Дергачівським районним управлінням ГУ ДСНС України у Харківській області складено припис від 28 січня 2021 року № 4 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки із зазначенням ряду порушень та строків для їх усунення, який вручено директору КП «Дергачікомунсервіс» 28 січня 2021 року під особистий підпис.

13. При цьому, у позовній заяві вказано, що, починаючи з січня 2021 року, КП «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради виявленні порушення не усунуло, не надало до Харківського районного управління ГУ ДСНС України у Харківській області документи щодо виконання припису від 28 січня 2021 року № 4.

14. З листа Харківського районного управління ГУ ДСНС України у Харківській області від 06 квітня 2023 року № 320/1513 встановлено, що в порушення Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту», КП «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради не проводило щорічну оцінку стану готовності споруди цивільного захисту ПРУ № 77143 та не надавало відповідні акти оцінки стану готовності, що свідчить про невиконання ним припису від 28 січня 2021 року № 4 та не забезпечення утримання захисної споруди цивільного захисту у належному технічному стану та готовності до укриття населення.

15. При цьому Харківським районним управлінням ГУ ДСНС України у Харківській області вживалися заходи щодо спонукання балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 77143 - КП «Дергачікомунсервіс» привести її у належний технічний стан та готовність до укриття населення.

16. Так, 19 січня 2023 року Харківським районним управлінням ГУ ДСНС України у Харківській області було скеровано на адресу балансоутримувача захисної споруди - КП «Дергачікомунсервіс» лист з проханням провести оцінку стану готовності споруди цивільного захисту ПРУ № 77143 та надати інформацію про виконання ремонтних робіт в ЗС ЦЗ у 2022 році та план ремонту на 2023 рік, проте відповідь на вказаний лист з КП «Дергачікомунсервіс» до Харківського районного управління ГУ ДСНС України так і не надійшла.

17. Отже, прокуратурою встановлено, що КП «Дергачікомунсервіс» допущено порушення законодавства щодо забезпечення захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 77143 у належному технічному стані та готовності до укриття населення, у зв`язку з чим на момент звернення до суду ПРУ № 77143 оцінюється як обмежено готове до укриття населення.

18. Невжиття відповідачем, КП «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради, визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди ПРУ № 77143, розташованої за адресою: м. Дергачі, Харківського району, Харківської області, вул. Садова, 10-Д, до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

19. На сьогодні протирадіаційне укриття № 77143, розташоване за адресою: вул. Садова 10Д, м. Дергачі, Харківський район, Харківська область перебуває на балансовому обліку Дергачівської міської ради.

20. Так, указом Президента України від 01 жовтня 2022 року № 680/2022 «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Харківській області» утворено Дергачівську міську військову адміністрацію Харківського району Харківської області.

21. Протирадіаційне укриття № 77143, розташоване за адресою: вул. Садова 10Д, м. Дергачі, Харківський район, Харківська область, згідно з розпорядженням начальника міської військової адміністрації від 15 червня 2023 року № 407 «Про взяття на захисних споруд», було прийнято в комунальну власність, взято на балансовий облік та оформлено паспорт захисної споруди цивільного захисту на Дергачівську міську раду.

22. На балансі Дергачівської міської ради дана захисна споруда перебуває з 19 червня 2023 року.

23. З огляду на вищезазначене, враховуючи, що відповідачем не вжито заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 77143 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення, позивач звернувся до суду з позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем не надано доказів усунення порушень вимог чинного законодавства, які зафіксовані в акті перевірки від 26 січня 2021 року за результатами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 77143.

25. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи без розгляду позов, виходив із того, що з позовом до суду в інтересах держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень прокурор може звертатися лише за умови, що такі органи на шкоду інтересам держави не реалізують відповідних повноважень самостійно.

26. У цьому контексті суд апеляційної інстанції зазначив, що ДСНС та його територіальні органи наділені правом звертатися до суду лише з позовами про застосування заходів реагування, до яких позов про приведення захисної споруди у належний стан не належить.

27. Отож суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що прокурор не міг звернутися із цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області, адже останнє як суб`єкт владних повноважень правом пред`являти подібні позови не наділене.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

28. У касаційній скарзі заявник просить переглянути та скасувати рішення суду апеляційної інстанції з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, з посиланням на підпункт «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

29. В обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України заявник указує про те, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні невірно застосовані норми матеріального права, зокрема, стаття 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 17-1 68 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». При цьому посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.

30. Також заявник посилається на порушення норм процесуального права, зокрема, статей 9 53 54 240 242 КАС України, внаслідок чого протиправно залишено без розгляну позовну заяву прокурора.

31. Як стверджує автор касаційної скарги, на час звернення прокурора до суду, повноваження ГУ ДСНС у Харківській області щодо звернення з таким позовом у порядку адміністративного судочинства визначалися пунктом 61 статті 17-1 та пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, які надають право органу ДСНС звертатися до суду з будь-якими позовами в межах власної компетенції.

32. Зауважує, що судом апеляційної інстанції не враховано при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин висновки щодо правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів ДСНС до суб`єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я, у разі військової агресії, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 та Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19.

33. До того ж, залишаючи без розгляду позов прокурора, виключно через відсутність в законі чітко визначеного обов`язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, суди не врахували позицію Великої Палати Верховного Суду, сформовану у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та підтриману Великою Палатою Верховного Суду також у постановах від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17 та застосовану Верховним Судом, зокрема, у постановах від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18.

34. Також судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.

35. Ураховуючи, що питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, свідчить, на переконання скаржника, про доведеність підстав для звернення прокурора із цим позовом.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

36. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.

37. Спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у керівника Дергачівської окружної прокуратури права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області з позовом до Дергачівської міської ради про зобов`язання привести у стан готовності захисну спору цивільного захисту.

38. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

39. Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

40. Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

41. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

42. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

43. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

44. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

45. У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

46. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

47. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

48. Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом № 1697-VII.

49. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

50. Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

51. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

52. З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

53. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

54. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

55. Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

56. Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

57. При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

58. У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

59. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

60. Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.

61. У цій справі звернення керівника Дергачівської окружної прокуратури до суду обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Харківській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. У позові зазначено, що ГУ ДСНС у Харківській області, яке повинно бути позивачем, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах цього органу як позивача у цій справі.

62. Таким чином, першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Харківській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.

63. Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

64. Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

65. Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

66. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

67. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

68. Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

69. Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

70. Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

71. Законом України від 21 квітня 2021 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

72. Одночасно, указаним законом КЦЗ України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

73. Пізніше, Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.

74. Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

75. На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

76. Як вказує у касаційній скарзі заступник керівника Харківської обласної прокуратури, такі законодавчі зміни (формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України) розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з позовами та фактично усунули спірність питання.

77. Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується через те, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

78. Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 20 березня 2025 року у справі № 620/5694/24, від 26 березня 2025 року у справі № 520/29483/23 та ін.

79. До того ж, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

80. Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

81. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

82. Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Харківській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

83. Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

84. За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в якості позивача з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

85. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

86. Таким чином, з`ясувавши, що керівник Дергачівської окружної прокуратури в особі ГУ ДСНС у Харківській області не має права на звернення до суду з цим позовом, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

87. Доводи касаційної скарги про неврахування судом апеляційної інстанції правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), колегія суддів уважає необґрунтованими з огляду на таке.

88. Відповідно до змісту вказаної постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

89. Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.

90. Правова позиція у справі № 820/4717/16 сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом втратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-IX.

91. Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).

92. Отже, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, тому колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

93. Крім того, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

94. Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду в справах № 820/5164/15, № 520/2796/19 та ін.

95. Колегія суддів відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі № 810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі № 810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі № 810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

96. Також колегія суддів вважає необґрунтованими посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, оскільки вони зроблені за інших спірних правовідносин. Зокрема, у справах № 924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

97. З огляду на наведене, доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваного судового рішення без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду.

98. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

99. Переглянувши оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції колегія суддів уважає, що висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни постанови суду апеляційної інстанції відсутні.

100. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 345 350 355 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2024 року у справі № 520/13229/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

М.В. Білак

В.Е. Мацедонська

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду