ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2022 року
м. Київ
справа №520/4174/19
адміністративне провадження № К/9901/30026/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.06.2019 (головуючий суддя: Мінаєва К.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 (головуючий суддя: Бартош Н.С., Ральченко І.М., Подобайло З.Г.) у справі №520/4174/19 за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України або позивач) звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства «Харківський хлібокомбінат «СЛОБОЖАНСЬКИЙ» (далі - ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» або відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5322 від 13.01.2011, наданого ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський».
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18.06.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» надано спеціальний дозвіл на користування надрами №5322 від 13.01.2011. Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами від 13.01.2011 №5322, укладена між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та Підприємством.
Наказом Держгеонадра України №523 від 28.11.2017 було затверджено План перевірок надрокористувачів на 2018 рік, відповідно до якого перевірку відповідача було призначено на 02.04.2018.
Департаменту державного геологічного контролю, на підставі наказу Держгеонадра №89 від 12.03.2018, було доручено провести планові перевірки - надрокористувачів, зокрема і відповідача, у зв`язку із чим підприємству було направлено повідомлення про проведення планової перевірки (лист №4312/03/14-18 від 14.03.2018).
За результатами планового заходу посадовими особами позивача було складено акт про недопущення до перевірки №9/5322 від 13.04.2018, яким зафіксовано факт відсутності надрокористувача за зазначеною адресою та знаходження за цією адресою іншого підприємства (ТзДВ «Салтівський хлібзавод», ЄДРПОУ 41659659), яке згідно із інформацією, що міститься у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, зареєстроване за цією адресою. З пояснень представника ТзДВ «Салтівський хлібзавод» встановлено, що орендарем нежитлових приміщень за адресою м. Харків, Салтівське шосе, 129 є ТзДВ «Салтівський хлібзавод». Свердловини 1, 2, які вказані в спеціальному дозволі на користування надрами №5322 від 13.01.2011, розташовані на території ТзДВ «Салтівський хлібзавод» і знаходяться у заставі банка «ПУМБ».
На підставі акту №9/5322 від 13.04.2018, посадовими особами позивача складено припис від 19.04.2018 №9/5322, яким вимагалося від відповідача у строк до 27.04.2018 усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» вимог законодавства про надрокористування згідно із переліком, а також подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
Проте у встановлений строк - до 27.04.2018, відповідач не усунув порушення, зазначені вимоги в приписі не виконав.
Пунктом 2 статті 10 Угоди про умови користування надрами від 13.01.2011 №5322, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу, визначено, що відповідач зобов`язаний у встановленому порядку подавати до ДНВП «Геоінформ України» щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності 7-гр.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ДНВП «Геоінформ України» листом від 23.03.2018 №03/303-0985 надало перелік надрокористувачів, зокрема, Харківської області, інформація щодо руху запасів яких за формою ф. 7-гр за 2017 рік до ДНВП «Геоінформ України» не надходила, серед яких значиться відповідач. У зв`язку із цим, Держгеонадр України наказом №141 від 26.04.2018 встановила терміни для усунення порушень законодавства та зупинила дію спеціального дозволу на користування надрами, про що повідомила відповідача листом від 08.05.2018 №7935/03/14-18. Надрокористувачу було надано 10 календарних днів для усунення порушень. Зазначений лист підприємство отримало 21.05.2018, що підтверджується відміткою представника у повідомленні про вручення поштового відправлення (а.с.28-29).
На повторний запит позивача, ДНВП «Геоінформ України» листом від 30.05.2018 №03/303-1763 надало перелік надрокористувачів, зокрема, Харківської області, інформація щодо руху запасів яких за формою ф. 7-гр за 2017 рік до ДНВП «Геоінформ України» не надходила, серед яких значиться відповідач.
У зв`язку із цим, Держгеонадр України наказом №266 від 02.08.2018 внесла зміни до наказу №141 від 26.04.2018 та встановила додаткові терміни для усунення порушень законодавства, з одночасним зупиненням дії спеціального дозволу на користування надрами, про що повідомила відповідача листом від 14.08.2018 №16014/03/14-18. Відповідачу було надано 30 календарних днів для усунення порушень. Проте поштова кореспонденція повернулася на адресу відправника за закінченням терміну зберігання.
Згодом Держгеонадрами України направила на адресу ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» листа №922/03/14-19 від 17.01.2019 з пропозицією надати у 15-денний строк, з моменту отримання поштової кореспонденції, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку із порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом. Відповідно до інформації Укрпошти за штрих-кодом 0311325500730, зазначену поштову кореспонденцію було повернуто відправнику з причин закінчення терміну зберігання.
Жодної інформації від підприємства до позивача не надходило.
З огляду на те, що інформації від ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» про усунення останнім порушень законодавства про надра до Держгеонадра України не надходило, так само, як і згоди/незгоди щодо анулювання спеціального дозволу, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що однією із особливих умов спеціального дозволу на користування надрами є подання надрокористувачем до ДНВП «Геоінформ України» щорічної звітності щодо руху запасів за формою ф. 7-гр. Проте, за інформацією отриманою від ДНВП «Геоінформ України», інформація щодо руху запасів за формою ф. 7-гр за 2017 рік до повноважного органу від підприємства не надходила. Отже наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на підставі статті 26 Кодексу законів про надра України та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).
З огляду на відсутність відповіді надрокористувача на звернення щодо анулювання спеціального дозволу, позивач вважає, що існує спір, а тому право на користування надрами має бути припинено в судовому порядку.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористався.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суду, виходив з того, що фактичною підставою для звернення з цим позовом до суду слугувало встановлення у ході проведеної перевірки порушення вимог законодавства у сфері надрокористування. Водночас фактично планова перевірка ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» контролюючим органом проведена не була, у зв`язку із недопуском уповноважених осіб до проведення такої. Відповідно за відсутності факту проведення перевірки, неможна стверджувати про встановлення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування. Підсумовуючи викладене, суди обох інстанцій констатували, що недопуск до проведення перевірки не підпадає під жодну з підстав припинення права користування надрами.
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до неправильно вирішення справи по суті. Скаржник стверджує, що судами попередніх інстанцій неправильно надано оцінку обставинам справи та не враховано, що підставою для звернення з цим позовом до суду слугувало невиконання ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» особливих умов спеціального дозволу на користування надрами, а саме неподання щорічної звітності за формою ф. 7-гр. У свою чергу, порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, є самостійною підставою для припинення права користування надрами.
Зазначив, що оскільки відповідач не надав згоду на припинення права користування надрами, наявні підстави для припинення цього права у судовому порядку.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Статтею 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Спірні правовідносини, що склались між сторонами, врегульовані Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.
Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі Положення - №1174) державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174).
Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно із пунктом 9 цього Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615.
Згідно із пунктом 1 Порядку №615 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Відповідно до пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;
невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
наявності підстав, передбачених Законом України «Про санкції».
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що дію спеціального дозволу на користування надрами №5322 зупинено на підставі наказу Держгеонадра України від 26.04.2018 №141, з врахуванням змін, внесених наказом №266 від 02.08.2019. Згідно із останнім наказом, змінилися підстави для зупинення дії спеціального дозволу, зокрема слід вважати, що дію спеціального дозволу на користування надрами №5322 зупинено у зв`язку із: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.
Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Частиною сьомою статті 4-1 Закону «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.
В ході розгляду справи встановлено, що відповідачем не виконуються умови спеціального дозволу. Такі обставини підтверджені у спосіб, встановлений згідно з Порядком №615: інформацією ДНВП «Геоінформ України».
Висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах вже висловлював Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 та від 18.10.2018 у справі №812/1735/17.
Зокрема у цих справах, Верховний Суд дійшов висновку про те, що відповідно до підпункту 1.8 Порядку обліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 14.06.2013 №262, інформаційно-технічне забезпечення, інформаційно-аналітичне супроводження робіт з обліку результатів завершених робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та веденням електронної бази, здійснюється ДНВП «Геоінформ України». Тобто, ДНВП «Геоінформ України» є державним підприємством, відповідальним за збір та облік статистичної інформації у сфері спеціального користування надрами, який володіє інформацією щодо подання надрокористувачами відповідних звітів.
Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у справі №812/1743/17 зазначив, що оскільки обов`язок надання щорічних звітів про рух запасів відповідно до форм державної статистичної звітності 7-гр. безпосередньо визначений у особливих умовах спеціального дозволу на користування надрами, то з огляду на надану ДНВП «Геоінформ України» інформацію про неподання підприємством відповідної звітності, проведення Держгеонадрами додаткової перевірки є необов`язковим.
Відтак, зважаючи на характер порушення, вчиненого надрокористувачем, яке полягає у недотриманні спеціальних умов дозволу, зокрема, неподанні статистичної звітності, інформація, надана ДНВП «Геоінформ України», щодо неподання відповідачем щорічної звітності за формою 7-гр., є достатнім доказом факту вчинення відповідного порушення надрокористувачем.
Аналогічні висновки щодо застосування норм права у цій категорії справ викладені Верховним Судом у постановах від 08.12.021 у справі №812/1760/17, від 20.05.2022 у справі №805/4040/17-а та від 09.06.2022 у справі №420/2758/19.
За правилами пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра, порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, є самостійною підставою для припинення права на користування надрами.
Одночасно колегія суддів враховує ту обставину, що угода про умови користування надрами від 13.01.2011 №5322 була погоджена та підписана обома сторонами без будь-яких зауважень. Відповідач був обізнаний про свій обов`язок надавати вчасно статистичні дані до ДНВП «Геоінформ України» про рух запасів відповідно до форм державної звітності 7-гр. та наслідки невиконання статті 10 цієї Угоди.
Слід також зазначити, що ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» протягом тривалого часу з моменту одержання спеціального дозволу на користування надрами належним чином виконувало зазначені вище вимоги, умови Угоди ним не оспорювались і були чинними на час розгляду справи в судах.
Порушення ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» обов`язку звітувати перед ДНВП «Геоінформ України» за 2017 рік про стан запасів корисних копалин за формою 7-гр, передбаченого в Угоді про умови користування надрами від 13.01.2011 №5322, є самостійною підставою для припинення права користування ними шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
Фактів звернення ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» до Міністерства охорони навколишнього природного середовища України із заявою про настання форс-мажорних обставин, як це передбачено статтею 11 Угоди про умови користування надрами від 13.01.2011 №5322, що є підставою для звільнення від відповідальності за невиконання або неналежне виконання зобов`язань за цією Угодою судами попередніх інстанцій у межах цієї справи не встановлено.
За наведеного правового регулювання та встановлених у цій справі обставин, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5322 від 13.01.2011, наданого ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський» у судовому порядку.
Водночас колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій встановили обставини справи в обсязі, достатньому для прийняття рішень, проте невірно застосували норму матеріального права.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.06.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019 у справі №520/4174/19 скасувати і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
Припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5322 від 13.01.2011, наданого ПрАТ «Харківський хлібокомбінат «Слобожанський».
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
Т. Г. Стрелець