ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 квітня 2025 року
м. Київ
справа № 520/5701/24
адміністративне провадження № К/990/17021/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Смоковича М.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу № 520/5701/24
за позовом ОСОБА_1 до Барвінківської міської ради Ізюмського району Харківської області про скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04 березня 2024 року (головуючий суддя: Спірідонов М.О.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року (головуючий суддя: Ральченко І.М., судді: Подобайло З.Г., Катунов В.В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Барвінківської міської ради Ізюмського району Харківської області (далі - Міськрада, відповідач), у якому просив скасувати рішення відповідача від 22.12.2023 № 1922-VIII «Про умови оплати праці тимчасово виконуючого обов`язки директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико-санітарної допомоги» Барвінківської міської територіальної громади Ізюмського району Харківської області в 2024 році», яким призначено тимчасово виконувачу обов`язків директора Комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико-санітарної допомоги» (далі - КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги») ОСОБА_2 щомісячну заробітну плату в розмірі 7 допустимих розмірів посадового окладу молодшої медичної сестри III тарифного розряду Єдиної тарифної сітки вищезазначеного закладу охорони здоров`я з 01.01.2024 по 31.12.2024 в межах оплати праці на 2024 рік.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач, посилаючись, зокрема на Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та постанову Кабінету Міністрів України № 859 від 19.05.1999 «Про умови і розміри оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності та об`єднань державних підприємств», наводить доводи про те, що Міськрада не наділена повноваженнями призначати тимчасово виконувачу обов`язків директора КПН «Центр первинної медико-санітарної допомоги» Барвінківської міської територіальної громади Ізюмського району Харківської області Валерію Лєушину щомісячну заробітну плату у вказаному розмірі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 04.03.2024, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2024, дійшовши висновку, що розгляд заявлених ОСОБА_1 позовних вимог належить до юрисдикції Барвінківського районного суду Харківської області в порядку цивільного судочинства, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3.1. Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов до висновку, що вимоги позивача стосуються оплати праці тимчасово виконувача обов`язків директора КПН «Центр первинної медико-санітарної допомоги», а тому не можуть бути розглянуті та вирішені у порядку адміністративного судочинства, оскільки спір у справі не пов`язаний зі сферою реалізації публічної влади, що за своєю правовою природою оскаржуване рішення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки ним врегульовані виключно питання оплати праці тимчасово виконувача обов`язків директора комунального некомерційного підприємства «Центр первинної медико-санітарної допомоги», які не пов`язані зі здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, тобто, не є публічно-правовими і не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
4. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04.03.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.04.2024, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4.1. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, скаржник посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та наводить доводи про поверхневий аналіз судами предмета спору у справі № 520/5701/24, що призвело, на його думку, до ухвалення незаконних рішень.
4.2. Позивач вказує, що суть його права на оскарження рішення Міськради не стосуються оплати праці тимчасово виконувача обов`язків директора КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги», а полягає у реалізації гарантованого Конституцією України громадського контролю за використанням бюджетних коштів та на оплату праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності.
4.3. У цьому контексті скаржник стверджує, що посилання суду апеляційної інстанції на правові висновки Верховного Суду у постанові від 06.07.2022 у справі № 640/29393/21 є безпідставними та необґрунтованими, оскільки правовідносини у цій справі не є подібними.
4.4. Касатор переконує, що оскаржуване рішення є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, адже ним врегульовані питання використання бюджетних коштів, а тому за правовою природою таке рішення пов`язане зі здійсненням відповідачем владних управлінських функцій, тобто є публічно-правовими.
5. Ухвалою Суду від 20.05.2024 відкрито касаційне провадження (№ К/990/17021/24) за цією касаційною скаргою.
6. 21.03.2025 Суд постановив ухвалу про закінчення підготовчих дії у справі та призначення її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
7. Правом подати відзив на касаційну скаргу відповідач не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
Оцінка Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
8. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, колегія суддів виходить із такого.
9. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
10. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
11. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
12. Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
13. Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
14. За приписами пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
15. Так, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
16. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
17. Отже, за змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
18. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
19. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
20. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду, тобто негативні для особи наслідки у вигляді невизнання, обмеження або перешкоджання у реалізації її реальних прав, свобод або інтересів, які настають внаслідок протиправних дій або рішень суб`єктів владних повноважень.
21. Звертаючись до суду з позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач має конкретизувати, яких саме негативних наслідків він зазнав, яким чином порушуються його права та надати докази та аргументи в підтвердження своїх доводів.
22. При цьому адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача. Відсутність порушення суб`єктивних прав особи, навіть у разі, коли рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень містять ознаки протиправності, унеможливлює досягнення завдань адміністративного судочинства.
23. Так, процесуальним законом передбачено, що розгляду заяви по суті позовних вимог передує встановлення судом порушеного права, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень.
24. Суд звертає увагу, що подання не будь-якої позовної заяви зумовлює початок адміністративного провадження. Розгляд адміністративної справи судом можливий лише за умови встановлення факту порушеного права.
25. Водночас належне обґрунтування позивачем порушених прав, свобод чи законних інтересів оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень, встановлення судом такого факту, створює передумови для розгляду і вирішення справи судом.
26. Відсутність же порушеного права особи є підставою для відмови у прийнятті до розгляду позовної заяви, та унеможливлює розгляд судом справи по суті позовних вимог, за результатами з`ясування судом обставин, на які позивач посилається як на підставу своїх позовних вимог.
27. Відсутність спору передусім виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
28. Натомість суди попередніх інстанцій у цій адміністративній справі не встановили сферу дії оскаржуваного рішення Міськради в контексті впливу на права та обов`язки позивача, не дослідили наявності порушеного права позивача та, відповідно, обґрунтованості підстав звернення останнього до суду, дійшли передчасних висновків про відмову у відкритті провадження у справі оскільки спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
29. З огляду на невстановлення судами попередніх інстанцій наявності порушеного права, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача, висновки про те, що позов ОСОБА_1 належить розглядати за правилами цивільного судочинства, не можна вважати обґрунтованими.
30. Наведене вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права при визначенні підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.
31. Підсумовуючи викладене, Суд зазначає, що доводи касаційної скарги ОСОБА_1 , які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, частково знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень.
32. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
33. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
34. У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
35. На підставі викладеного касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
36. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 04 березня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2024 року скасувати, а справу № 520/5701/24 направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк М.І. Смокович