ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 520/6929/19
адміністративне провадження № К/9901/36690/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 520/6929/19
за позовом ОСОБА_1 до Первомайської міської ради Харківської області, треті особи - Відділ освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення,
за касаційною скаргою Первомайської міської ради Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року (суд у складі головуючого судді - Бадюков Ю.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року (суд у складі колегії: головуючого судді - Калиновського В.А., суддів: Кононенко З.О., Сіренко О.І.)
І РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Первомайської міської ради Харківської області, 3-ті особи: ОСОБА_4 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , в якому просила:
- визнати бездіяльність Первомайської міської ради, яка полягає в недотриманні обов`язку оприлюднити проект рішення Первомайської міської ради №1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ 1-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області" у встановлений законом 20 - денний термін, протиправною;
- скасувати рішення Первомайської міської ради №1271-60/7, "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області".
2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Відділ освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради.
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення Первомайської міської ради від 25 червня 2019 року № 1271-60/7 «Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ №5 Первомайської міської ради Харківської області».
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року залишене без змін.
5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Первомайська міська рада Харківської області звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить її скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. Верховний Суд ухвалою від 03 січня 2020 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Первомайської міської ради Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року у справі №520/6929/19.
7. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавала.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. 25 червня 2019 року Первомайською міською радою Харківської області прийнято рішення №1271-60/7 «Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області», яким, зокрема, передбачена реорганізація шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області; визнання ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 правонаступником майна, прав та обов`язків Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області (а.с.12-13, т.1).
9. Згідно стенограми пленарного засідання Первомайської міської 7 скликання, обговорення зазначеного проекту Рішення не відбувалося, попри те, що були присутні особи, які записалися для виступу із обговорення даного проекту (письмове звернення Гатілова В.І. - директора ЗОШ І-ІІІ ступенів № 4).
10. На підставі рішення Первомайської міської ради Харківської області № 1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області" відділом освіти Виконавчого комітету Первомайської міської ради було винесено Наказ № 228 від 26.06.2019 р. "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області", пунктом 5 якого встановлений обов`язок Директора ЗОШ №1 здійснити заходи щодо попередження про зміну істотних умов праці і про можливе вивільнення працівників (а.с.88-90, т.1).
11. Наказом відділу освіти Виконавчого комітету Первомайської міської ради №230 від 26.06.2019 року "Про скорочення та можливе вивільнення штатних одиниць, зміни істотних умов праці працівників в Первомайських ЗОШ І-ІІІ ступенів №1, №5 Первомайської міської ради Харківської області" було попереджено позивача про його скорочення у зв`язку із реорганізацією на підставі п.1 ст. 40 КЗпП України, а також про необхідність повідомити працівників (обслуговуючий персонал) закладів освіти про можливе скорочення штатних одиниць з 30 серпня 2019 року та вивільнення працівників згідно п.1 ст.40 КЗпП України. Зобов`язано надати до Первомайського міськрайонного центру зайнятості дані про можливе вивільнення обслуговуючого персоналу; підготувати документи для скорочення працівників штату у разі їх відмови від переведення (а.с.93-95, т.1).
12. Не погодившись з рішенням Первомайської міської ради №1271-60/7 "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ 1-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області", позивач звернулася до суду з даним позовом.
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення було порушено встановлену законом процедуру його прийняття, що є підставою для скасування такого рішення.
14. У касаційній скарзі касатор вказав, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення тільки тоді, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність. Суди першої та другої інстанції дійшли хибного висновку щодо обраного позивачем способу захисту його прав, адже порушення розпорядником інформації вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не передбачає підстав для скасування рішення органу місцевого самоврядування.
15. Касатор також зазначив, що суди не звернули увагу на те, що в матеріалах справи взагалі відсутній такий доказ, як стенограма пленарного засідання, на який є посилання у тексті рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року. Регламентом Первомайської міської ради 7 скликання ведення стенограми пленарних засідань ради не передбачено, натомість у відповідності до статті 33 Регламенту здійснюється протоколювання пленарних засідань.
16. Відповідач також наполягає на тому, що судами взято до уваги недопустимий доказ, а саме - лист Глави Адміністрації Президента України Ю. Костюка від 21.06.2019 року №43-01/76, який не має реєстраційного індексу та дати, що є грубим порушенням форми офіційного документа та ставить під сумнів інформацію, що в ньому викладена.
17. У касаційній скарзі заявник стверджує, що даний спір не відноситься до юрисдикції адміністративного суду і повинен розглядатися загальним судом в порядку цивільного судочинства, оскільки заявлені позовні вимоги позивача є приватноправовими і стосуються захисту її прав та інтересів, що виникають із трудових правовідносин.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
20. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. У відповідності до ч.ч.1, 2 ст. 2 цього Закону законодавство України про освіту ґрунтується на Конституції України та складається із цього Закону, спеціальних законів, інших актів законодавства у сфері освіти і науки та міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку. Підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також визначених законом автономії суб`єктів освітньої діяльності та академічних свобод учасників освітнього процесу.
Листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми.
22. У відповідності до ст. 4 "Про загальну середню освіту" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) систему загальної середньої освіти становлять: заклади загальної середньої освіти всіх типів і форм власності, у тому числі для громадян, які потребують соціальної допомоги та соціальної реабілітації, навчально-виробничі комбінати, позашкільні заклади, науково-методичні установи та органи управління системою загальної середньої освіти, а також заклади професійної (професійно-технічної) та фахової передвищої освіти, що надають повну загальну середню освіту.
23. Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про загальну середню освіту» рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).
24. п.7 ч.1 ст.1 Закону України «Про освіту» від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII, в редакції на час виникнення спірних правовідносин, визначено, що засновник закладу освіти - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.
25. Відповідно до абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
26. Стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
27. У відповідності до ч. 2 ст. 43 цього Закону районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.
28. Аналіз вказаних вище норм дає підстави для висновку, що відповідач, як засновник комунального освітнього закладу мав повноваження щодо прийняття рішення про його реорганізацію та ліквідацію.
29. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на наступне.
30. Частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
31. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (частина четверта статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
32. Згідно із частиною десятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
33. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
34. Судами попередніх інстанцій встановлено, згідно стенограми пленарного засідання Первомайської міської ради 7 скликання, обговорення проекту оскаржуваного рішення Первомайської міської ради від 25 червня 2019 року №1271-60/7, "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області" не відбувалося, не зважаючи на те, що були наявні списки осіб, які записалися для виступу із обговорення даного проекту.
35. Пунктом 31.1 Регламенту Первомайської міської ради 7 скликання (далі - Регламент) передбачено, що рішення ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після обговорення, прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні допускається лише у випадках, передбачених Регламентом, або якщо жоден з депутатів ради не заперечує на пленарному засіданні Ради проти прийняття рішення без обговорення.
36. Разом з тим, як встановлено судами та не спростовано касатором, в порушення зазначеної вище норми Регламенту, оспорюване рішення не було винесено на обговорення на пленарному засіданні.
37. Згідно п.15.14 Регламенту, відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Відповідно до ч. 1 цієї статті, оприлюдненню підлягають не усі проекти, а лише проекти тих рішень, що підлягають обговоренню.
38. Зважаючи на те, що оскаржуване рішення стосується конституційних прав на працю та освіту широкого кола осіб, суди правильно зазначили, що Первомайська міська рада, як розпорядник інформації, була зобов`язана оприлюднити проект власного рішення у встановлений законом термін.
39. На виконання вказаних приписів Регламенту та Закону на офіційному сайті Первомайської міської ради, проект спірного рішення міської ради 7 скликання від 25 червня 2019 року було оприлюднено 28.05.2019 року.
40. З цього приводу суди встановили, що двадцятиденний строк почав свій перебіг з 29.05.2019 року.
41. Згідно ч. 1 ст. 52 Кодексу законів про працю України для працівників установлюється п`ятиденний робочий тиждень з двома вихідними днями. При п`ятиденному робочому тижні тривалість щоденної роботи (зміни) визначається правилами внутрішнього трудового розпорядку або графіками змінності, які затверджує власник або уповноважений ним орган за погодженням з виборним органом первинної профспілкової організації (профспілковим представником) підприємства, установи, організації з додержанням установленої тривалості робочого тижня (статті 50 і 51).
42. За приписами ч.ч. 1, 2 ст. 67 КЗпП України при п`ятиденному робочому тижні працівникам надаються два вихідних дні на тиждень, а при шестиденному робочому тижні - один вихідний день. Загальним вихідним днем є неділя. Другий вихідний день при п`ятиденному робочому тижні, якщо він не визначений законодавством, визначається графіком роботи підприємства, установи, організації, погодженим з виборним органом первинної профспілкової організації (профспілковим представником) підприємства, установи, організації, і, як правило, має надаватися підряд з загальним вихідним днем.
43. За загальним правилом вихідними днями в Україні є субота та неділя.
44. 17 червня 2019 року понеділок був вихідним днем, оскільки 16 червня 2019 року відзначалось свято Трійця.
45. Згідно ч. 2 ст. 73 КЗпП України робота також не провадиться в дні релігійних свят, зокрема, один день (неділя) - Трійця.
46. Згідно ч. 3 ст. 67 КЗпП України у випадку, коли святковий або неробочий день (стаття 73) збігається з вихідним днем, вихідний день переноситься на наступний після святкового або неробочого.
47. Зважаючи на необхідність дотримання двадцятиденного строку оприлюднення оскаржуваного проекту рішення Первомайської міської ради №1271-60/7, "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області", дане рішення мало бути прийняте не раніше, ніж 26.06.2019 року.
48. Натомість, дане рішення було прийняте 25 червня 2019 року, тобто до спливу встановленого строку у 20 робочих днів, що свідчить про порушення відповідачем приписів п.15.14 Регламенту, ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
49. Таким чином, колегія суддів вважає правомірними та обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що відповідачем порушено процедуру прийняття спірного рішення.
50. Крім того, як правильно звернули увагу суди, ч.3 ст.22 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» встановлено, що у разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв`язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
51. Разом з тим, як встановлено судами та не спростовано касатором, в порушення вказаної вище норми відповідач не виконав покладений на нього обов`язок та не надав інформацію первинним профспілкові організаціям щодо вивільнення працівників у зв`язку із реорганізацією шкільних закладів.
52. Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення Первомайської міської ради №1271-60/7, "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області", що саме по собі є достатньою підставою для його скасування.
53. У касаційній скарзі заявник наголошує, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення тільки тоді, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність. Касатор вважає, що порушення розпорядником інформації вимог ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не передбачає підстав для скасування рішення органу місцевого самоврядування.
54. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду зазначає, що завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
55. Розглядаючи справи, предметом яких є вирішення питання правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, суди мають встановити насамперед, чи прийняте таке рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений законом, а також, чи порушує воно права та охоронювані законом інтереси особи.
56. Колегія суддів наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акту, при цьому, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
57. Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
58. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
59. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
60. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
61. Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
62. Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" і, на противагу йому, принцип "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення".
63. З огляду на те, що предметом розгляду у даній справі є рішення про реорганізацію загальноосвітньої школи, яке посягає на гарантовані Конституцією України права на працю та середню освіту широкого кола осіб - учнів та працівників даного освітнього закладу, то в такому випадку від суб`єкта владних повноважень вимагається не лише обов`язкове дотримання всіх вимог чинного законодавства України щодо порядку та процедури прийняття такого рішення, а й дотримання принципу гласності та пропорційності між метою, на яку спрямовано вказане рішення, та несприятливими наслідками, пов`язаними із вступом його в дію.
64. Відтак, констатовані судами попередніх інстанцій порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту спірного рішення та незабезпечення його обговорення під час сесії міської ради є достатніми підставами для визнання протиправним та скасування такого рішення.
65. Суди попередніх інстанцій також дослідили листа Глави Адміністрації Президента України Ю. Костюка від 21.06.2019 №43-01/79, у якому повідомлялося, що комісією Державної служби якості освіти здійснено вивчення роботи відділу освіти виконавчого комітету Первомайської міської ради Харківської області. Встановлено, що в порушення вимог законодавства, без урахування інтересів громади міста та відповідної організаційної підготовки, було прийняте рішення Первомайської міської ради №1271-60/7, "Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області". Не вжито належних заходів щодо працевлаштування 51 педагогічного працівника, а також не вжито заходів щодо переведення 515 учнів реорганізованих шкіл, що викликало значну соціальну напругу серед учасників освітнього процесу. Зазначено також, що спірним рішенням відповідача порушено «права дітей на освіту в навчальному закладі, що найбільш доступний та наближений до місця їхнього проживання (стаття 13 Закону України «Про освіту»). Так, переведення учнів ЗОШ № 1 до ЗОШ № 5 призведе до того, що діти змушені будуть долати відстань більше 2,6 км, а діти, які проживають у с. Сиваш - понад 7 км (27 учнів). Не враховувались й інтереси громадян, які проживають на закріпленій за ЗОШ № 1 території обслуговування, оскільки на час прийняття міською радою рішень батьками майбутніх першокласників подано 43 заяви на зарахування їхніх дітей до цих шкіл, а також не враховано тенденції до зростання учнівського контингенту та збільшення кількості класів, що простежуються у продовж останніх років.».
66. У касаційній скарзі заявник стверджує, що судами було неправомірно взято до уваги зазначений вище лист, оскільки він не має всіх необхідних реквізитів, що давало б змогу прийняти його як належний та допустимий доказ.
67. Судом апеляційної інстанції з цього приводу встановлено, що зазначений вище лист, долучений до матеріалів справи, адресований Офісу Президента України, тоді як позивач - ОСОБА_1., яка є директором ЗОШ І-ІІІ №1, та треті особи на стороні позивача не мають відношення до Офісу Президента України, а вказаний лист був надісланий на адресу ініціативної групи батьків м. Первомайського Харківської області помилково.
68. Разом з тим, апеляційний суд зазначив, що ініціативна група батьків м. Первомайського Харківської області на своє звернення отримала лист Департаменту інституційного аудиту Державної служби якості освіти України від 19.07.2019 року № 02/01-28/97, однак вказаний лист було отримано вже після прийняття судом першої інстанції рішення у справі, і тому його копія не була долучена до матеріалів справи.
Даний лист містить повідомлення про те, що спірне рішення Первомайської міської ради Харківської області від 25 червня 2019 року № 1271-60/7 «Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ №5 Первомайської міської ради Харківської області» прийнято без урахування інтересів громади міста та відповідної організаційної підготовки.
Зокрема, порушено порядок оприлюднення проекту вказаного рішення відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Крім того, порушено право учнів ЗОШ № 1 на освіту у закладі освіти, що найбільш наближений до місця їх проживання, не враховано інтереси майбутніх учнів, батьки яких подали до даної школи 43 заяви про зарахування дітей до 1 класу. Також вказано, що за результатом даного вивчення Державною службою якості освіти України було надіслано лист до Первомайської міської ради Харківської області для вжиття заходів, спрямованих на врегулювання конфліктної ситуації, скасування необґрунтованих рішень та притягнення до дисциплінарної відповідальності винних посадових осіб. Проте, відповідачем не надано до суду доказів вчинення відповідних заходів за рекомендацією державного органу.
69. Відтак, доводи касатора в цій частині не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій про неправомірність оскаржуваного рішення.
70. Крім того, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що у відповідності до вимог статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
71. Таким чином, зазначені доводи касаційної скарги колегія суддів Верховного Суду відхиляє та звертає увагу, що вказаний вище лист не був єдиною та виключною підставою для визнання протиправним і скасування спірного рішення Первомайської міської ради №1271-60/7 «Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області».
72. Стосовно доводів касатора про те, що даний спір не є публічно-правовим, оскільки вимоги даного позову стосуються порушених трудових прав позивача, колегія суддів зазначає наступне.
73. Так, відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
74. Частиною першою статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
75. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно- правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
76. З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
77. Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
78. Положеннями статті 60 цього Закону визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади освіти.
79. Відповідно до частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
80. Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
81. З наведених норм можна зробити висновок, що прийняття міською радою рішень щодо управління закладами освіти є реалізацією нею державної освітньої політики та виконанням управлінської функції шляхом прийняття відповідних нормативних актів - рішень про ліквідацію та реорганізацію загальноосвітніх закладів.
Відтак, спірне рішення Первомайської міської ради №1271-60/7 «Про реорганізацію шляхом приєднання Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області до Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №5 Первомайської міської ради Харківської області» - є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування як суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.
82. З огляду на те, що предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами освіти, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивача, як директора Первомайської ЗОШ І-ІІІ ступенів №1 Первомайської міської ради Харківської області, а й на інтереси інших учасників освітнього процесу в цілому.
83. Суд апеляційної інстанції правильно вказав, що позивач у своєму позові не ставить питання щодо порушення його трудових прав, а заявляє вимоги про визнання протиправним рішення суб`єкту владних повноважень, яке перешкоджає реалізації законодавчо закріпленого права на освіту дітей міста Первомайського Харківської області, зокрема, тих, які вже на момент подачі позову були учнями Первомайської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 1 Первомайської міської ради Харківської області, а також тих, батьки яких подали до вказаної школи заяви на зарахування їх дітей до першого класу з нового учбового року - 2019/2020 рр.
84. Відтак, у цій справі позивач діє на захист публічного інтересу, з метою судового контролю за публічними завданнями відповідного органу влади, а, отже, спірне рішення підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства.
85. Зважаючи на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.
86. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
87. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
88. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
89. Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Первомайської міської ради Харківської області - залишити без задоволення.
2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2019 року по справі №520/6929/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіО.В. Калашнікова О.А. Губська А.В. Жук