ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 вересня 2023 року
м. Київ
справа №520/7527/19
адміністративне провадження № К/9901/18128/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 (головуючий суддя: Тітов О.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 (головуючий суддя: Донець Л.О., судді: Бенедик А.П., Гуцал М.І.) у справі № 520/7527/19 за позовом Акціонерного товариства «Харківміськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України про скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2019 року Акціонерне товариство «Харківміськгаз» (далі - АТ «Харківміськгаз» або позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або відповідач), третя особа: Державна регуляторна служба України (далі - ДРС України), в якому просило скасувати постанову відповідача від 25.06.2019 №1238 про накладення штрафу на позивача за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 21.11.2019 позов задовольнив.
3. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 16.03.2020 змінив рішення суду першої інстанції в частині мотивів задоволення позову.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
5. Ухвалою Верховного Суду від 18.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
6. Ухвалою Верховного Суду від 19.09.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, АТ «Харківміськгаз» є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу (код КВЕД 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (основний)).
8. Так, повідомленням про проведення заходу державного контролю від 27.05.2019 №548/19 відповідач повідомив АТ «Харківміськгаз» про проведення планової виїзної перевірки щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, яка передбачена Планом здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584, строк проведення перевірки з 14.06.2019 по 01.07.2019.
9. 07.06.2019 позивач листом №611007-Сл-6402-0619 повідомив відповідача про відсутність підстав для проведення планової виїзної перевірки, оскільки станом на 10.06.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб - сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
10. Згодом на підставі постанови НКРЕКП від 05.03.2019 № 306 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІІ кварталі 2019 року» та посвідчення на перевірку від 17.05.2019 № 217 у період з 14.06.2019 по 01.07.2019, перевіряючі 14.06.2019 прибули до АТ «Харківміськгаз» для проведення планової виїзної перевірку щодо дотримання ліцензіатом Ліцензійних умов за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018.
11. Проте АТ «Харківміськгаз» не допустило представників НКРЕКП до проведення перевірки 14.06.2019.
12. Однак 14.06.2019 посадовими особами відповідача було складено акт № 216 щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Цим актом зафіксовано порушення АТ «Харківміськгаз» пункту 2.1 глави Ліцензійних умов з розділу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
13. Далі, АТ «Харківміськгаз» ознайомилось на офіційному веб-сайті НКРЕКП з питаннями порядку денного засідання НКРЕКП, яке призначене на 25.06.2019.
14. Також, на веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - Обґрунтування).
15. Зі змісту зазначених обґрунтувань вбачається, що Регулятор вважає, що АТ «Харківміськгаз» порушено пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку планової виїзної перевірки. Регулятор зазначив, що планова виїзна перевірка АТ «Харківміськгаз» щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності передбачена Планом здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 № 1584, строк проведення перевірки з 14.06.2019по 01.07.2019. При цьому, посилається на постанову НКРЕКП № 428 від 14.08.2018 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок контролю), вважаючи що дії по проведенню планової виїзної перевірки АТ «Харківміськгаз» є правомірними та такими, що відповідають вимогам діючого законодавства України.
16. В свою чергу, АТ «Харківміськгаз» 24.06.2019 направило зауваження від 20.06.2019 на обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
17. Втім 25.06.2019 відповідачем винесено постанову № 1238 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача відповідно до статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
18. Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
19. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що ним правомірно було не допущено посадових осіб НКРЕКП до проведення планової виїзної перевірки, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта перевірки у порядку, встановленому Законом № 877-V, в якому передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Крім того, НКРЕКП застосувало штрафну санкцію, що не передбачена законом, порушивши порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. Вважає, що за відсутності факту проведення перевірки, перевіряючі не мала законних підстав складати акт про проведення перевірки. В такому випадку, за твердженнями позивача, відповідач повинен був скласти окремий акт. Також за позицією позивача, відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі по тексту - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону № 877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання.
20. Відповідач позов не визнав. Стверджує, що за результатами проведення планового заходу складено акт щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 14.06.2019 №216. Вказує про те, що 25.06.2019 за результатами розгляду акта №216 на засіданні Регулятора, яке проведено у формі відкритого слухання, прийнято постанову № 1238 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». Таким чином, оскаржувана постанова № 1238 прийнята НКРЕКП в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України, а тому підстави для її скасування відсутні. Просить суд в задоволенні позовних вимог відмовити.
21. Третя особа також надала пояснення у справі, в яких зазначила, що 22.04.2019 ДРС оприлюднила уточнену позицію щодо наявності повноважень у органів державного нагляду (контролю) на проведення заходів державного нагляду (контролю) і права суб`єктів господарювання не допускати їх до проведення цих заходів за відсутності затверджених уніфікованих форм актів. На думку ДРС, оскаржувана постанова фактично винесена за порушення вимог статті 11 Закону № 877-V, а саме: обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умовами дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Водночас Закон № 877-V є спеціальним законом, який встановлює порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та повноваження органів державного нагляду (контролю) під час його здійснення. Проте, оскільки посадовими особами НКРЕКП, в даному випадку, не було дотримано встановлений Законом № 877-V порядок здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань в залежності від ступеню ризику, АТ «Харківміськгаз» обґрунтовано використало своє право, надане статтею 10 № 877-V, щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.
22. До суду від позивача надійшла відповідь на відзив. Позивач вважає доводи відповідача, викладені у відзиві, безпідставними та необґрунтованими, а тому просить позов задовольнити у повному обсязі.
23. Від відповідача також надійшли заперечення на відповідь на відзив від 03.10.2019, зі змісту яких вбачається, що оскаржувана постанова прийнята у межах та у спосіб визначений законодавством України та з дотриманням балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, а також основних принципів діяльності Регулятора - законності, справедливості та недопущення дискримінації.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач за відсутності факту проведення перевірки склав акт перевірки, чим порушив встановлений законом порядок. Крім цього, за висновками місцевого суду, відповідачем не дотриманий встановлений законом порядок здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику.
25. Апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову, проте з інших мотивів. Так, за висновками апеляційного суду, оформлення відповідачем результатів перевірки, з одночасним фіксуванням факту відмови ліцензіата у допуску перевіряючих до перевірки, у формі акту відповідає положенням Порядку №428 у зв`язку з чим висновки суду першої інстанції в цій частині визнав помилковими.
26. Одночасно апеляційний суд погодився із мотивами суду першої інстанції, що оскаржувана постанова винесена з порушенням вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, оскільки відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта дає право суб`єкту господарювання повноважень не допускати контролюючий орган до проведення перевірки.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
27. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник посилається на помилковість висновків судів з приводу того, що правомірною підставою для недопуску була відсутність уніфікованої форми акта перевірки, оскільки вважає, що вимоги Закону № 877-V (враховуючи пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності») щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються.
28. Виконуючи вимоги Законів № 1540-VIII, № 877-V та № 222-VIII 14.06.2018 на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок № 428).
29. Скаржник вважає, що питання щодо належності форми акту перевірки, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 до уніфікованих, з урахуванням положень статей 6 124 129-1 Конституції України та статей 1, 2, 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», може бути вирішене виключно у порядку судочинства - судовим рішенням або актом законодавства України. Станом на сьогодні, нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, які б визначали не відповідність акту перевірки, затвердженого Порядком № 428, вимогам встановленим у постанові Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
30. Також скаржник зазначив, що ДРС України не має права визначати відповідність уніфікованого акта перевірки до Методики № 342, оскільки такі повноваження не передбачено Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Уряду від 24.12.2014 № 724.
31. Зазначив, що така позиція узгоджується із судовою практикою (рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.12.2019 у справі № 640/20494/19, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020, щодо оскарження АТ «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» постанови НКРЕКП, яка також була прийнята у зв`язку із недопуском ліцензіатом перевіряючих до перевірки).
32. Третя особа (ДРС України) подала відзив на касаційну скаргу, у якому покликається на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в котрій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення нагляду (контролю).
33. Позивач також подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить касаційний суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення. Вважає, що у разі якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення перевірки.
34. Додатково від позивача надійшли пояснення, в яких останній просив врахувати правовий висновок Верховного Суду, сформований у справі № 640/20494/19, на яку посилався скаржник у касаційні скарзі.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
35. Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
36. Пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган, який відповідно до пункту 3 частини другої статті 6 цього Закону здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
37. У спірних правовідносинах таким органом є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП або Регулятор), правовий статус та повноваження якої визначаються Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон 1540-VIII).
38. Згідно із статтею 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
39. Частинами першою - третьою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
40. Згідно із частиною четвертою статті 19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
41. Відповідно до частини п`ятої статті цієї норми за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
42. Своєю чергою, Порядок № 428 встановлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
43. Згідно із пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. Водночас, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав [...]. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є порушенням законодавства та відповідних ліцензійних умов та є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
44. Своєю чергою правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
45. Частиною п`ятнадцятою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
46. За приписами абзацу першого частини другої статті 5 Закону № 877-V методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджується Кабінетом Міністрів України.
47. Відповідно до абзацу восьмого частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
48. Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, яка набрала чинності 12.06.2018 (за текстом - Методика № 342).
49. Частиною п`ятою статті 7 Закону № 877-V визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
50. Згідно зі статтею 10 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
51. За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.
52. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який, окрім іншого повинен містити дату складання акту. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю) (частина шоста статті 7 Закону № 877-V).
53. Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті 1 Закону № 222-VIII).
54. Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджені постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Ліцензійні умови).
55. Пунктом 2.1 цих Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
56. Частиною другою статті 59 Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII) передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
57. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
58. Підпункт «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII визначає розмір санкцій у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів).
59. Частиною п`ятою статті 59 Закону № 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
60. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома - восьма статті 59 Закону № 329-VIII).
61. Відповідно до пункту 8 частини другої статті 16 Закону № 222-VIII підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки)
62. Частиною першою статті 16 Закону № 222-VIII визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
63. Спір у цій справі виник у зв`язку із накладенням НКРЕКП штрафу на АТ «Харківміськгаз» в розмірі 850 000 грн через відмову у допуску до перевірки, яке НКРЕКП визначає як порушення Ліцензійних умов.
64. Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій стосовно законності недопуску позивачем до проведення планового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту, Верховний Суд враховує таке.
65. У постанові від 28.10.2020 у справі № 460/1042/19 Верховний Суд досліджував це питання у подібних правовідносинах.
66. Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342, дотримані відповідачем у постанові від 14.06.2018 № 428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку. За цих обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що зазначена постанова правомірно застосована відповідачем до спірних правовідносин під час здійснення контрольного заходу.
67. Такого висновку дійшов також Верховний Суд у постановах від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, від 26.05.2021 у справі №824/266/20-а, від 22.11.2021 у справі №120/3364/19-а, від 13.07.2022 у справі № 520/2697/2020, від 08.02.2023 у справі №140/2570/19, від 22.06.2023 у справі №520/2698/2020 та інших.
68. Колегія суддів не знаходить правових підстав для відступу від указаної правової позиції Верховного Суду у цій справі, а тому доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.
69. Надаючи правову оцінку законності накладення на позивача штрафу за порушення Ліцензійних умов, колегія суддів зазначає таке.
70. Судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП встановлено, що на АТ «Харківміськгаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом № 877-V.
71. Тобто НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
72. Водночас, Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами та висловлював правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 08.07.2021 у справі №160/1598/20, від 28.07.2021 у справі №280/160/20, від 13.08.2021 у справі №280/62/20, від 13.04.2022 у справі №240/331/20, від 09.11.2022 у справі №140/5824/21, від 19.01.2023 у справі №260/390/20, від 19.01.2023 у справі №160/899/20, від 10.03.2023 у справі № 1.380.2019.005583, від 21.06.2023 у справі №824/265/20-а, від 22.06.2023 у справі №140/660/20, і Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції у справі, що розглядається.
73. Встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
74. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, відповідно не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно із підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню). Такий висновок відповідає сформованій Верховним Судом правовій позиції, наведеній у пункті 72 цієї постанови.
75. З огляду на викладене, колегія суддів констатує, що судами попередніх інстанції правильно прийнято рішення про задоволення позову, але неправильно застосовано норми Закону № 877-V, Закону № 329-VIII, Закону №222-VIII та пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, що за правилами частини першої статті 351 КАС України є підставою для зміни мотивів судових рішень про задоволення позовних вимог.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
76. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
77. Відповідно до частин першої, четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
78. З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення змінити в частині мотивів задоволення позову.
79. Оскільки колегія суддів не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати, понесені сторонами у судах першої та апеляційної інстанціях, не підлягають новому розподілу.
80. Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі № 520/7527/19 - змінити, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.
В решті рішення Харківського окружного адміністративного суду від 21.11.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020 у справі №520/7527/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
О. П. Стародуб
В. М. Шарапа