ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 липня 2020 року
м. Київ
справа № 524/2422/17
провадження № К/9901/59642/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 та заявою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Велика набережна, б.1" про приєднання до касаційної скарги
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30.07.2018 (головуючий суддя Донець Л.О., судді Бенедик А.П., Гуцал М.І.)
у справі №524/2422/17
за позовом ОСОБА_1
до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради
треті особи: Житлово-будівельний кооператив "МОЄ МІСТО", ОСОБА_2 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Велика набережна, б.1"
про скасування містобудівних умов та обмежень,
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Автозаводського районного суду м.Кременчука Полтавської області з позовною заявою до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, в якій просила суд визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 , видані відповідачем 26.04.2015 за № 28-06/0692.
2. Ухвалою Автозаводського районного суду м.Кременчука від 14.06.2017 до участі у справі було залучено Товариство з обмеженою відповідальністю Житлово-будівельний кооператив «Набережний квартал-Кременчук». Загальними зборами засновників третя особа змінила назву на Житлово-будівельний кооператив «Моє місто».
Ухвалою Автозаводського районного суду м.Кременчука від 31.07.2017 до участі у справі було залучено ОСОБА_2
Ухвалою Автозаводського районного суду м.Кременчука від 11.12.2017 до участі у справі було залучено Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Велика набережна, б.1".
3. Рішенням Автозаводського районного суду м.Кременчука від 03.04.2018 у справі №524/2422/17 позовні вимоги задоволено, скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1, видані Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради 26.04.2015 за № 28-06/0692.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30.07.2018 у справі №524/2422/17 рішення Автозаводського районного суду м.Кременчука від 03.04.2018 скасовано і відмовлено у задоволенні позову.
5. ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції не погодилася, тому звернулася з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30.07.2018 у справі №524/2422/17 і залишити в силі рішення Автозаводського районного суду м.Кременчука від 03.04.2018.
6. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Велика набережна, б.1" звернулося до Верховного Суду із заявою про приєднання до касаційної скарги позивача.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 26.04.2015 Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Кременчуцької міської ради були видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 за № 28-06/0692. Вказані містобудівні умови та обмеження були видані замовнику Житлово-будівельному кооперативу «Набережний квартал - Кременчук». Зі змісту оскаржуваних містобудівних умов та обмежень вбачається, що кадастровий номер ділянки, на якій планується забудова - 5310436500:09:004:0064, площа ділянки, на якій планується забудова - 0,1 га (1000 кв.м.), етажність запланованої забудови - 12 поверхів, кількість квартир запланованої забудови - 92.
8. На підтвердження права власності або користування земельною ділянкою разом з заявою щодо забудови земельної ділянки замовник Житлово-будівельний кооператив «Набережний квартал - Кременчук» (зараз - Житлово-будівельний кооператив «Моє місто») подав Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, зареєстрований Державним кадастровим реєстратором Кременчуцького Держземагентства Приходько Ю.В. від 11.03.2015; витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права, зареєстрований Державним реєстратором Реєстраційної служби Кременчуцького міського управління юстиції Полтавської області Піпіч Д.О. від 14.03.2015; договір про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) від 05.03.2015; Державний акт на право власності на земельну ділянку Серія ПЛ від 27.07.2006 № 177871.
9. Власник земельної ділянки ОСОБА_2 придбав її на підставі договору купівлі-продажу від 17.05.2004 та протоколу про хід торгів від 12.05.2004 № 3. Цільове призначення (використання земельної ділянки), як зазначено в державному акті на право власності, - 1.11.6 «Землі іншої комерційної діяльності». Право власності ОСОБА_2 зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 17.10.2013 державним реєстратором - приватним нотаріусом Ганночкою В.М. Цільове призначення в Реєстрі - «для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоповерхового будинку з вбудовано-прибудованими торгівельно-офісними приміщеннями.
10. Згідно з повідомленням заступника міського голови від 22.06.2016 на запит депутата міської ради Гордєєвої В.Я. рішень Кременчуцької міської ради щодо зміни цільового призначення з «земель іншої комерційної діяльності» на «землі для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоповерхового будинку з вбудовано-прибудованими офісними приміщеннями» не приймалося. Ці обставини не заперечував представник третьої особи ОСОБА_2 і пояснив, що приватний нотаріус, реєструючи право власності на земельну ділянку, користувався іншим, більш сучасним класифікатором земельних ділянок.
11. 05.03.2015 між приватним підприємцем ОСОБА_2 та Житлово-будівельним кооперативом «Набережний квартал - Кременчук» було укладено договір про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію). В цей же день ними укладений Акт приймання-передачі земельної ділянки.
12. ОСОБА_1 , яка є мешканкою поряд розташованого будинку, дізналася про видані містобудівні умови та обмеження 17.03.2017, коли були розпочаті будівельні роботи та встановлено паспорт об`єкту будівництва. Наміри збудувати багатоповерхівку на такій малій відстані до будинків АДРЕСА_2, АДРЕСА_4 та АДРЕСА_3 викликали активний супротив мешканців, які завадили будівництву та стали підставою для звернення ОСОБА_1 з відповідним позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що позивач довела, що оскаржувані ОСОБА_1 містобудівні умови та обмеження порушують її право на повноцінне життєве середовище і належні умови життєдіяльності. З наведених підстав суд дійшов висновку про те, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 , видані відповідачем 26.04.2015 за № 28-06/0692, є протиправними і підлягають скасуванню.
14. Суд апеляційної інстанції з місцевим адміністративним судом не погодився і зробив висновок про те, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Позивач своє порушене право обумовлює майбутнім погіршенням її прав, як мешканки будинку АДРЕСА_2 , у зв`язку з будівництвом будинку. При цьому, апеляційний адміністративний суд виходив з того, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження не зачіпають конкретних прав позивача, зважаючи на те, що об`єкт забудови земельної ділянки, ще не побудований, а прибудинкова територія для його обслуговування ще не надана.
15. Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував Закон України «Про будівельні норми», положення ДБН 360-92* (Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень), ДБН В.2.2-15-2005 (Житлові будинки. Основні положення), Державних санітарних норм планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я від 19.06.1996 №173, а також не надав достатньої оцінки тому, що містобудівні умови та обмеження не відповідають генеральному плану міста.
16. На думку позивача, відповідачем в апеляційній скарзі було визнано невідповідність цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5310436500:09:004:0064 намірам забудувати її багатоповерховою житловою забудовою.
17. Порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції позивач вбачає в тому, що висновок про відсутність у ОСОБА_1 порушеного права у цій справі не відповідає дійсності, оскільки формування безпечного і придатного для життя середовища для мешканців населеного пункту і покликане забезпечити шляхом дотримання суб`єктами будівельної діяльності норм та правил ведення містобудівної діяльності, встановлених державою.
18. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції помилково посилався на постанову Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №21-5361а15, оскільки обставини у цій справі та справі №21-5361а15 є відмінними.
19. За твердженням позивача, суд апеляційної інстанції вийшов за межі вимог апеляційної скарги, чим порушив ч.1 ст. 308 КАС України. Також, на думку скаржника, суд порушив вимоги ч.4 ст. 308 КАС України, зобов`язавши відповідача ухвалою від 13.06.2018 надати додаткові докази.
20. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Велика набережна, б.1" у заяві про приєднання до касаційної скарги зазначає, що будівництво будинку, для якого надані спірні містобудівні умови, порушує права мешканців сусіднього багатоквартирного будинку тим, що через значно меншу, ніж передбачено будівельними нормами, площу прибудинкової території 12 поверхового будинку, між жителями будинків будуть виникати конфлікти, а також після побудови 12 поверхового будинку частина жителів сусіднього будинку буде позбавлена природнього сонячного освітлення своїх квартир.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Право на судовий захист гарантоване ст. 55 Конституції України. Відповідно до ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
23. Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
24. У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
25. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
26. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
27. Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах від 22.11.2018 у справі №766/12374/17, від 29.11.2019 у справі №335/2236/15-а(2-а/335/1/2016).
28. З урахуванням приписів ст.ст. 2 5 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
29. При цьому порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
30. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
31. Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті «охоронюваний законом інтерес», що вживається у ч. 1 ст. 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (ст. 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (ст. 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (ст. 13).
32. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалами справи, позивач проживає у будинку, що знаходиться поруч із об`єктом будівництва, щодо якого видані оскаржувані містобудівні умови. У позовній заяві та касаційній скарзі позивачем стверджуються порушення його права на безпечні та комфортні умови життя, гарантовані, зокрема, ст. 50 Конституції України, оскільки незаконне будівництво створює умови, за яких відповідне право позивача буде порушено.
33. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що у цьому випадку має місце захист особою свого законного інтересу, а саме - права на безпечне навколишнє середовище та комфортні умови проживання, яке порушено внаслідок прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, що у разі його реалізації призведе до недотримання суб`єктом містобудівної діяльності будівельних норм та стандартів, вимог містобудівної документації на місцевому рівні.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі № 822/450/16, від 29.11.2019 у справі №335/2236/15-а(2-а/335/1/2016).
34. З огляду на викладене, висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані містобудівні умови не порушують прав позивача і відмова у позові з цих підстав є помилковим.
35. Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що посилання апеляційного суду на практику Верховного Суду України, викладену у постанові від 15.12.2015 року у справі №21-5361а15 не є релевантним до обставин цієї справи.
36. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і надалі - Закон №3038 у редакції, що діяла на момент видачі містобудівних умов) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно зі ст. 29 цього Закону основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
У п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону №3038 визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
37. Верховний Суд наголошує, що неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому за ч. 2 ст. 5 Закону № 3038 вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
38. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 17 Закону № 3038 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Положеннями ч. 1 ст. 19 Закону №3038-VI передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Згідно з ч. 1 ст. 25 Закону №3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
39. Судом першої інстанції встановлено та учасниками справи не спростовано, що містобудівні умови та обмеження не відповідають генеральному плану міста, оскільки у генеральному плані міста відповідна земельна ділянка знаходиться на території, призначенням якої є «території центрів обслуговування», а також земельна ділянка відокремлена кольором від прилеглої до неї зони «територія багатоквартирної забудови».
40. Верховний Суд погоджується з висновком місцевого адміністративного суду про те, що за наявності таких обставин Управління містобудування та архітектури мало дійти висновку про невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні.
41. Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Територія - сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об`єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об`єктів, об`єктів промисловості, комунально-складських та інших об`єктів у межах населеного пункту.
Згідно з положеннями ст. 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає:
1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів;
2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення;
3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.
42. Частиною 1 ст. 24 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що підприємства, установи, організації забезпечують благоустрій земельних ділянок, наданих їм на праві власності чи праві користування відповідно до закону.
Згідно з положеннями ст. 33 цього ж Закону у сфері благоустрою населених пунктів діє система нормативів, що встановлюється у сфері землеустрою, містобудування, озеленення територій, утримання будинків і споруд, освітлення територій, а також у галузі охорони здоров`я та охорони навколишнього природного середовища.
Законом можуть встановлюватися й інші нормативи, пов`язані із забезпеченням благоустрою населених пунктів.
43. Суд першої інстанцій встановив, що у п. 10 оскаржуваних містобудівних умов та обмежень зазначено, що необхідна прибудинкова територія для 12-ти поверхового житлового будинку має складати 3360 кв.м. і передбачати наявність дитячого майданчика, спортивного майданчика та майданчика для відпочинку дорослих людей. Прибудинкова територія не включає в себе ділянку, на якій безпосередньо знаходиться будинок.
44. Верховний Суд вважає законним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що земельна ділянка площею 0,1000 га є явно недостатньою для будівництва 12-ти поверхового будинку та облаштування прибудинкової території у визначеному розмірі.
45. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийнято з дотриманням норм процесуального права, але помилково було скасовано апеляційним судом, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись ст. 345 349 352 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 30.07.2018 у справі №524/2422/17 - скасувати.
Рішення Автозаводського районного суду м.Кременчука від 03.04.2018 у справі №524/2422/17 - залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя В.М. Кравчук