ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 560/18940/23
адміністративне провадження № К/990/25998/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Красилівської міської ради Хмельницької області
до Хмельницької районної ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Щиборівська сільська рада Хмельницького району Хмельницької області
про визнання протиправним, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Красилівської міської ради Хмельницької області
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду у складі судді Матущак В.В. від 17 січня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Боровицького О.А., Шидловського В.Б., Курка О.П. від 05 червня 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2023 року Красилівська міська рада Хмельницької області (далі - Красилівська міська рада; позивач) звернулася до суду з позовом до Хмельницької районної ради (далі - позивач), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Хмельницької районної ради від 20 квітня 2023 року № 42-11/2023 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Щиборівка Щиборівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області»;
- скасувати державну реєстрацію внесення 28 серпня 2023 року до Державного земельного кадастру (далі - ДЗК) відомостей про межі села Щиборівка Щиборівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, загальною площею 218,4666 га.
2. На обґрунтування позовних вимог Красилівська міська рада зазначала, що відповідач прийняв оскаржуване рішення за відсутності необхідних документів, звернувся до державного кадастрового реєстратора без отримання погодження позивача на розширення меж населеного пункту та не дочекавшись розгляду цього питання профільною комісією районної ради з питань земельних відносин; територія, яка планується для розширення меж села Щиборівка, накладається на існуючу межу міста Красилів.
3. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 01 листопада 2023 року залучив до участі в справі Щиборівську сільську раду Хмельницького району Хмельницької області (далі - Щиборівська сільська рада) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.
4. Щиборівська сільська рада заперечувала проти задоволення позову, зазначала, що на момент внесення до ДЗК оскаржуваних відомостей щодо меж села Щиборівка не було встановлено меж міста Красилів, а отже, відсутні підстави для твердження про порушення Хмельницькою районною радою прав позивача.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 17 січня 2024 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року, відмовив у задоволенні позову.
6. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент внесення відомостей про межі села Щиборівка до ДЗК, межі міста Красилів не були встановлені та державний кадастровий реєстратор не мав підстав, передбачених статтею 32 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон № 3613-VI), для відмови у такому внесенні. У такому разі накладення меж села Щиборівка на існуючу межу міста Красилів не підтвердилося. За відсутності встановлених меж міста відсутні підстави для твердження позивача про порушення його прав іншим органом місцевого самоврядування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Красилівська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Красилівська міська рада у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію щодо застосування частини першої статті 174 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), сформульовану у постанові Верховного Суду від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а, стосовно того, що нереалізація компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж міста не свідчить про те, що такі межі фактично відсутні, та висновки щодо застосування статті 46 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV), викладені у постанові Верховного Суду від 03 листопада 2021 року у справі № 810/3401/17, стосовно необхідності погодження проєкту землеустрою щодо зміни меж адміністративно-територіальної одиниці з відповідною місцевою радою або районною державною адміністрацією, на території якої планується розширення меж.
9. Прийняття Хмельницькою районною радою оскаржуваного рішення призвело до вилучення частини вулиці Будівельна з меж міста Красилів і включення її до села Щиборівка, створило правову невизначеність щодо меж населених пунктів, оподаткування, зміни адрес нерухомості та порушення прав власників об`єктів на цій території.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. 04 липня 2024 року Красилівська міська рада подала до Суду касаційну скаргу.
11. Верховний Суд ухвалою від 17 липня 2024 року відкрив касаційне провадження.
12. Щиборівська сільська рада 18 липня 2024 року та Хмельницька районна рада 26 липня 2024 року отримали копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалися правом висловити свої позиції у відзивах на касаційну скаргу.
13. Верховний Суд ухвалою від 02 грудня 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 03 грудня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 19 вересня 2018 року Щиборівська сільська рада затвердила Генеральний план населених пунктів ради (села Щиборівка, Мовчани, Радісне, Каламаринка) рішенням № 9, визначивши площу села Щиборівка у 218,4666 га, а 21 квітня 2021 року рішенням № 33 надала дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села на основі цього Генерального плану.
15. У 2021 році Товариство з обмеженою відповідальністю «Лекстатус Груп» розробило проєкт землеустрою для встановлення (зміни) меж населеного пункту села Щиборівка Хмельницького району Хмельницької області.
16. 20 квітня 2023 року Хмельницька районна рада прийняла рішення № 42-11/2023 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі села Щиборівка Щиборівської сільської ради Хмельницького району Хмельницької області» із загальною площею села - 218,4666 га.
17. 28 серпня 2023 року державний кадастровий реєстратор Головного управління Держгеокадастру у Харківській області вніс до ДЗК відомості щодо меж села Щиборівка Хмельницького району Хмельницької області на підставі зазначеного рішення Хмельницької районної ради, про що підготував та надав витяг з ДЗК про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць № НВ-6300501172023.
18. Уважаючи протиправним рішення районної ради, яким затверджено межі села Щиборівка, Красилівська міська рада звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
20. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року, не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
24. Конституція України визначає повноваження органу місцевого самоврядування вчиняти дії лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19), приймати рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (стаття 144).
25. Отже, Основний Закон України встановлює право органу місцевого самоврядування приймати обов`язкові до виконання рішення на їхній території, водночас обмеженість компетенції такого органу межами, визначеними законом.
26. Аналогічні положення передбачені у частині третій статті 24 Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
27. Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних одиниць (районів, сіл, селищ, міст, районів у містах) регулюється главою 29 розділу VII ЗК України.
28. Практика Верховного Суду стосовно застосування положень ЗК України сформована зокрема у постановах від 14 серпня 2023 року у справі № 480/279/21, від 08 листопада 2023 року у справі № 300/3232/22, від 12 грудня 2023 року у справі № 640/19905/21, від 10 січня 2024 року у справі № 120/1829/23, від 29 лютого 2024 року у справі № 420/7471/20, від 04 квітня 2024 року у справі № 320/2796/23, від 19 вересня 2024 року у справі № 120/10413/22 та від 02 жовтня 2024 року у справі № 400/4760/21.
29. З огляду на положення частини першої статті 173 ЗК України межа адміністративно-територіальної одиниці - це умовна лінія на поверхні землі, яка відокремлює її територію від інших територій.
30. Відповідно до частини другої статті 173 ЗК України межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
31. Необхідність розроблення проєктів землеустрою щодо встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць передбачено також частиною першою статті 46 Закону № 858-IV.
32. Порядок прийняття рішень про встановлення (зміна) меж адміністративно- територіальних одиниць залежить від адміністративно-територіальної одиниці.
33. Практика Верховного Суду стосовно застосування положень Закону № 858-VI сформована зокрема у постановах від 30 серпня 2018 року у справі № 707/437/16-а, від 19 вересня 2018 року у справі № 389/2063/16-а(2-а/389/47/16), від 19 вересня 2018 року у справі № П/811/7/18, від 31 жовтня 2018 року у справі № 509/1187/14-а, від 23 листопада 2018 року у справі № 815/1960/18, від 23 квітня 2020 року у справі № 2а/426/41/12 та від 16 липня 2020 року у справі № 459/1713/16-а.
34. На момент виникнення спірних правовідносин статтею 174 ЗК України визначалося, що для районів і міст такі рішення приймає Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України (частина перша), для сіл і селищ, що входять до складу району - районна рада (частина друга), а для сіл і селищ, які не входять до складу району або якщо районна рада не створена, рішення приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська чи Севастопольська міські ради за поданням відповідних сільських, селищних рад (частина третя).
35. Відповідно до частини восьмої статті 46 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
У разі встановлення меж міст проект також погоджується з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою.
36. Тобто, проєкт землеустрою у всіх випадках встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці має погоджуватися:
- якщо розширення відбувається за рахунок території в межах одного району - з місцевими радами та районними державними адміністраціями, території яких залучаються для розширення меж;
- якщо розширення відбувається за рахунок території, що не входить до відповідного району, або якщо не утворено районної ради - з Радою міністрів Автономної Республіки Крим або обласною державною адміністрацією;
- межі міст додатково погоджуються з Верховною Радою Автономної Республіки Крим або обласною радою.
37. Аналогічний висновок Верховний Суд викладав у пункті 22 постанови від 03 листопада 2021 року у справі № 810/3401/17.
38. У справі, що розглядається, Красилівська міська рада стверджувала, що Хмельницька районна рада оскаржуваним рішенням встановила (змінила) межі села Щиборівка за рахунок частини території міста Красилів, без погодження проєкту землеустрою з міською радою.
39. Суди встановили, що Верховна Рада України не приймала постанову про встановлення (зміну) межі міста Красилів.
40. Верховний Суд у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а сформулювала правову позицію про те, що якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному Земельним кодексом України, суди повинні керуватися фактичними межами населених пунктів, оскільки невизначення (незатвердження) компетентним органом меж адміністративно-територіальної одиниці не означає, що такі межі фактично відсутні.
41. Проте суди попередніх інстанцій дійшли протилежного висновку, що відсутність визначених меж міста Красилів дозволяє встановити (змінювати) районній раді межі села Щиборівка лише на підставі розроблення спеціалізованою організацією проєкту землеустрою без погодження з Красилівською міською радою.
42. Відповідно до частини третьої статті 90 КАС України суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
43. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (частина третя статті 308 КАС України).
44. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій обмежилися помилковим висновком, що районна рада отримує можливість самостійно змінювати межі прилеглих населених пунктів, не дослідили питання фактичних меж міста Красилів і села Щиборівка, а також наявності чи відсутності погодження цих меж із міською радою, та не оцінили зібрані у справі докази:
- лист Щиборівської сільської ради від 02 серпня 2021 року № 900/02-15, адресований Голові Красилівської міської ради, щодо погодження проєкту землеустрою по встановленню (зміні) межі села Щиборівка;
- рішення Красилівської міської ради від 12 серпня 2021 року № 26 щодо результатів розгляду звернення Щиборівської сільської ради від 02 серпня 2021 року № 900/02-15;
- лист Красилівської міської ради від 19 серпня 2021 року № 3227/08-10/21, адресований Щиборівському сільському голові, щодо результатів розгляду питання погодження проєкту землеустрою;
- рішення Щиборівської сільської ради від 12 жовтня 2021 року № 14 «Про відмову у погодженні проєкту землеустрою щодо зміни межі населеного пункту м. Красилів Хмельницького району Хмельницької області»;
- проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж населеного пункту села Щиборівка Хмельницького району Хмельницької області, розроблений ТОВ «Лекстатус Груп»;
- акт б/н польового обстеження і погодження меж села Щиборівка, складений 19 вересня 2021 році представниками ТОВ «Лекстатус Груп» та Щиборівської сільської ради;
- лист Хмельницької районної ради від 04 травня 2023 року № 118/01-07, адресований Щиборівському сільському голові, про розгляд питання на профільній комісії районної ради з питань земельних відносин.
45. Через недослідження цих доказів у справі суди першої та апеляційної інстанцій не з`ясували, чи існує перетин координат фактичних меж села Щиборівка та міста Красилів. Від цього залежить встановлення необхідності погодження Міською радою проєкту землеустрою щодо визначення (зміни) меж села Щиборівка, а також перевірка наявності такого погодження або обґрунтованої відмови Міської ради у його наданні.
46. У зв`язку із цим, Верховний Суд також не може вважати обґрунтованим висновок судів щодо відсутності підстав для скасування реєстрації в ДЗК меж села Щиборівка.
47. За частиною четвертою статті 9 Закону № 3613-VI державний кадастровий реєстратор, зокрема, перевіряє відповідність поданих документів вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою та містобудівної документації; здійснює внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надає відмову у їх внесенні; присвоює кадастрові номери земельним ділянкам.
48. Практика Верховного Суду стосовно застосування положень Закону № 3614-VI сформована зокрема у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 806/171/16, від 09 листопада 2018 року у справі № 825/334/16, від 04 вересня 2020 року у справі № 0640/4696/18, від 24 червня 2021 року у справі № 580/5817/20, від 24 травня 2023 року у справі № 640/25350/21, від 07 листопада 2023 року у справі № 400/4165/21, від 18 січня 2024 року у справі № 260/3056/20, від 04 липня 2024 року у справі № 520/16250/23 та від 21 листопада 2024 року у справі № 140/11950/23.
49. З огляду на частину шосту статті 9 Закону № 3613-VI державний кадастровий реєстратор має доступ до всіх відомостей ДЗК. Проте державний кадастровий реєстратор не є суб`єктом владних повноважень, що встановлює межі населених пунктів, належність конкретної земельної ділянки до території певного населеного пункту.
50. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).
51. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
52. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
53. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
54. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.
55. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
56. Суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили зібрані у справі докази та не встановили обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
57. Верховний Суд дійшов висновку про обґрунтованість заявленої Красилівською міською радою у касаційній скарзі підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
58. З урахуванням зазначеного, Суд вважає, що касаційну скаргу Красилівської міської ради слід задовольнити частково, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
59. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
60. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Красилівської міської ради Хмельницької області задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 січня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року скасувати.
Справу № 560/18940/23 направити до Хмельницького окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа