ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2025 року
м. Київ
справа № 560/5861/23
адміністративне провадження № К/990/39235/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства "Катіон"
до Хмельницької міської ради,
треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Кашмір», Приватна фірма «ВУД», Товариство з обмеженою відповідальністю "ТАПІ", Приватне підприємство "Новінтех-М", ОСОБА_1 ,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Катіон"
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Шидловського В.Б., Боровицького О.А., Курка О.П. від 17 жовтня 2023 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2023 року Акціонерне товариство «Катіон» (далі - АТ «Катіон», позивач) звернулося до суду з позовом до Хмельницької міської ради (далі також - відповідач), у якому просило:
- визнати протиправним і скасувати рішення Хмельницької міської ради від 28 березня 2023 року № 90 "Про розгляд звернення АТ "Катіон"»;
- зобов`язати Хмельницьку міську раду прийняти рішення про надання згоди (дозволу) на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), розташованої на АДРЕСА_2 у місті Хмельницькому, що перебуває у постійному користуванні АТ «Катіон» на підставі державного акту на право постійного користування землею серії ІІ-ХМ №001317, зареєстрованого 13 січня 1999 року у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею серії ХМ № 897.
2. На обґрунтування позовних вимог АТ «Катіон» зазначало, що Товариство є правонаступником заводу «Катіон», виробничого об`єднання «Катіон» і Відкритого акціонерного товариства «Катіон», яке 24 грудня 1998 року згідно з рішенням виконкому Хмельницької міської ради № 763 отримало державний акт на право постійного користування землею площею 22,3539 га. Відомості про межі земельної ділянки не були внесені в Державний земельний кадастр, тому у позивача виникла необхідність провести відновлення меж земель згідно з державним актом та здійснити державну реєстрацію земельної ділянки в Державному земельному кадастрі. Однак 05 лютого 2021 року Управління земельних ресурсів та земельної реформи Хмельницької міської ради повідомило, що звернення АТ «Катіон» відхилено на засіданні комісії від 29 січня 2021 року. Після цього позивач 12 лютого 2021 року звернувся до міської ради з проханням винести питання на сесію, проте заява залишилася без розгляду. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенняv від 29 квітня 2021 року у справі № 560/2352/21 визнав протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради і зобов`язав розглянути питання та прийняти відповідне рішення, проте Хмельницька міська рада 07 лютого 2022 року рішенням № 3 повторно відмовила у наданні згоди на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), мотивуючи відмову тим, що частину земельної ділянки, яка передавалася ВАТ «Катіон», було вилучено та передано іншим фізичним та юридичним особам.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 лютого 2023 року у справі № 560/4775/22 скасував рішення Хмельницької міської ради № 3 та зобов`язав раду повторно розглянути клопотання АТ «Катіон» з урахуванням висновків суду. Незважаючи на судові рішення, 28 березня 2023 року Хмельницька міська рада прийняла рішення № 90 «Про розгляд звернення АТ «Катіон», яким втретє відмовила у наданні згоди, посилаючись на ті ж самі підстави.
АТ «Катіон» стверджувало, що відмова відповідача позбавляє його можливості внести відомості про земельну ділянку до державних реєстрів, оскільки не дає змогу замовити необхідну документацію.
3. Відповідач не визнав позов та обґрунтовував підстави для відмови у задоволенні позовних вимог тим, що оскаржуване рішення прийнято на виконання постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у справі № 560/4775/22, в межах повноважень, у спосіб та відповідно до вимог чинного законодавства. До подання заяви про надання згоди на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки ПАТ «Катіон» продало ряд об`єктів нерухомого майна: земельна ділянка площею 1350 кв. м знаходиться у постійному користуванні Українсько-польського Товариства з обмеженою відповідальністю «Кашмір» (далі - ТОВ «Кашмір») на підставі державного акта від 29 грудня 2001 року; земельна ділянка площею 0,3947 га, кадастровий номер 6810100000:29:001:0046, передана в оренду Приватної фірми «ВУД» (далі - ПФ «ВУД») згідно з договором оренди землі від 05 лютого 2019 року № 25/01; земельна ділянка площею 1,2312 га, кадастровий номер 6810100000:29:001:0029, передана в оренду Товариства з обмеженою відповідальністю «ТАПІ» відповідно до договору оренди землі від 28 березня 2019 року № 105/01; земельна ділянка площею 0,3273 га, кадастровий номер 6810100000:29:001:0002, передана в оренду Приватного підприємства «Новінтех-М» згідно з договором оренди землі від 08 серпня 2007 року № 040774200187; земельна ділянка площею 1,767 га, кадастровий номер 6810100000:29:001:0037, передана в оренду ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) згідно з договором оренди землі від 05 серпня 2015 року. Зазначені земельні ділянки є об`єктами цивільних прав, мають кадастрові номери та зареєстровані в Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав, що, на думку відповідача, є реальною перешкодою для відновлення меж земель позивачем згідно з державним актом.
Відповідач також вважає, що свідоме незазначення у позові та другій позовній вимозі площі земельної ділянки, щодо якої позивач просить зобов`язати Міську раду надати згоду на встановлення (відновлення) меж, призводить до правової невизначеності та зведення до абсурду суті позову.
4. Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 17 травня 2023 року залучив до участі у справі ТОВ «Кашмір», ПФ «ВУД», ТОВ «ТАПІ», ПП «Новінтех-М» та ОСОБА_1 як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.
5. ПФ "ВУД" не визнала позов, зазначала, що з 05 лютого 2019 року орендує земельну ділянку площею 0,3947 га на АДРЕСА_1 (до присвоєння нової адреси - АДРЕСА_2) у місті Хмельницькому, кадастровий номер 68101000000:29:001:0046, що є перешкодою позивачу визначити межі земельної ділянки. Крім того, на зазначеній земельній ділянці розміщуються належні ПФ «ВУД» цегляні гаражі на 6 боксів.
6. ТОВ «ТАПІ» у поясненнях на позов посилалося на те, що ВАТ «Катіон» (правонаступником якого є АТ «Катіон») 05 липня 2001 року продало ТОВ «Євро Трейд» приміщення корпусу очищення промислових стоків та недобудоване 3-поверхове приміщення, а 26 червня 2002 року надало згоду на відчуження земельної ділянки площею 1,6637 га, розташованої у АДРЕСА_2 , на користь ТОВ «Євро Трейд». 01 жовтня 2002 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 придбали зазначене недобудоване приміщення, а 13 серпня 2004 року Хмельницький міськрайонний суд ухвалив рішення про припинення права користування земельною ділянкою площею 1,6637 га, розташованою у АДРЕСА_2 . Надалі Хмельницька міська рада передала земельну ділянку в оренду громадянам ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , які внесли недобудоване нежитлове приміщення в статутний капітал ТОВ «ТАПІ». З 28 березня 2019 року ТОВ «ТАПІ» орендує у Хмельницької міської ради земельну ділянку, що є частиною земельної ділянки площею 22,3539 га, межі якої просить встановити (відновити) позивач. Оскільки позивач не врахував права інших власників майна на земельній ділянці, зобов`язання судом Хмельницької міської ради надати згоду на встановлення меж земельної ділянки призведе до прийняття незаконного рішення, яке прямо порушує норми статті 120 Земельного кодексу України. Аналогічний предмет спору вже був предметом розгляду у справі № 560/2352/21.
7. ОСОБА_1 просив відмовити у задоволенні позову, в поясненнях зазначав, що орендує у Хмельницької міської ради земельну ділянку площею 1767 кв. м, кадастровий номер 6810100000:29:001:0037, що входить до оспорюваної позивачем земельної ділянки площею 22,3539 га згідно з державним актом на право постійного користування землею від 13 січня 1999 року серії II-ХМ № 001317. На земельній ділянці знаходиться належне йому на праві власності нежитлове приміщення (903 кв. м), а АТ «Катіон» 28 квітня 2017 року надало розписку, якою визнало за ним право власності на нерухоме майно і право оренди на земельну ділянку площею 1767 кв. м, та гарантувало відсутність заперечень і претензій щодо підстав та порядку набуття цих прав.
8. ПП «Новінтех-М» у письмових поясненнях вказувало, що у 2000 році придбало у АТ «Катіон» автомобільну стоянку на земельній ділянці площею 3289 кв. м, кадастровий номер 6810100000:29:001:0002, розміщеній на АДРЕСА_2 . До 13 червня 2027 року ПП «Новінтех-М» орендує у Хмельницької міської ради зазначену земельну ділянку, що перешкоджає АТ «Катіон» встановити (відновити) межі земельної ділянки.
9. Позивач у поясненнях на заперечення третіх осіб зазначав, що пояснення ПП «Новінтех-М» та аналогічні пояснення інших третіх осіб не стосуються предмета спору. Доводи про те, що АТ «Катіон» не врахувало прав інших власників нерухомого майна при розробці землевпорядної документації, є безпідставними, оскільки позивач ще не виготовив таку документацію; для її замовлення необхідне рішення (згода/дозвіл) власника землі - відповідача (Хмельницької міської ради). Спір стосується виключно дій суб`єкта владних повноважень (Хмельницької міської ради) щодо невиконання своїх повноважень, визначених статтею 55 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-IV), а не цивільних прав третіх осіб. Виготовлена на підставі рішення власника (відповідача) землевпорядна документація у будь-якому випадку погоджуватиметься із суміжними землекористувачами (третіми особами) та самим власником земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
10. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 29 червня 2023 року задовольнив позов.
11. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що виданий ВАТ "Катіон" державний акт на земельну ділянку від 13 січня 1999 року серії ІІ-ХМ № 001317 не визнавався недійсним і не скасовувався у встановленому законом порядку. Земельна ділянка, що перебуває у постійному користуванні позивача, вважається сформованою і відомості про неї мають бути внесені до Державного земельного кадастру згідно зі статтею 10 Закону України від 07 липня 2011 року № 3613-VI "Про державний земельний кадастр" (далі - Закон № 3613-VI). Суд визнав протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради, яка полягала у неприйнятті рішення про надання згоди на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) відповідно до статті 55 Закону № 858-IV. Відповідач позбавляє позивача можливості внести в новостворені державні реєстри (Державний земельний кадастр і Державний реєстр прав) відомості про земельну ділянку, яка перебуває в його користуванні, чим перешкоджає йому користуватися своїм майном. З огляду на неодноразові звернення позивача до Хмельницької міської ради з проханням про надання згоди на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі, суд дійшов висновку, що для забезпечення повного захисту його інтересів необхідно зобов`язати Хмельницьку міську раду ухвалити рішення про надання позивачу дозволу на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
12. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2023 року скасував рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року, ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовив.
13. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішеннями Хмельницької міської ради в АТ "Катіон" було вилучено та/або припинено право постійного користування частинами земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 у місті Хмельницькому, і ці частини були передані в користування іншим юридичним та фізичним особам. Технічна документація, розроблена позивачем, не враховувала зазначених обставин щодо припинення права користування частинами земельної ділянки. Позивач не може користуватися частинами земельної ділянки, які перейшли у правомірне користування інших осіб, зареєстроване належним чином у відповідних державних реєстрах, та на яких знаходиться нерухоме майно таких осіб.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, АТ "Катіон" подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року та залишити в силі рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року.
15. На обґрунтування касаційної скарги АТ "Катіон" зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував статтю 55 Закону № 858-IV та не врахував висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16 та від 27 березня 2019 року у справі № 206/4712/17 (що отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність), від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц (що рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку, проте отримання такого дозволу не гарантує набуття такого права, оскільки дозвіл не є правовстановлюючим актом); у постановах Верховного Суду від 11 липня 2022 року у справі № 759/132/20 (щодо значення дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки), від 23 червня 2021 року у справі № 372/3519/17 (щодо дій органу місцевого самоврядування за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою має право вчинити лише такі дії).
Апеляційний суд стверджував, що позивач розробив та подав технічну документацію, яка не враховувала продаж частин ділянки. Проте позивач заявляє, що такої документації не подавав. Апеляційний суд суперечить сам собі, зазначаючи спочатку, що документація була подана, а потім, що не подавалась.
АТ "Катіон" не оскаржує право користування та не претендує на ті частини земельних ділянок, що перейшли у правомірне користування інших осіб, бажає лише відновити актуальні межі земельної ділянки, що перебуває в його користуванні на підставі державного акту.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
16. АТ "Катіон" 22 листопада 2023 року подало касаційну скаргу.
17. Верховний Суд ухвалою від 22 січня 2024 року відкрив касаційне провадження у справі.
18. ПФ «ВУД», ТОВ «ТАПІ» та ОСОБА_1 отримали 30 січня 2024 року, а ПП «Новінтех-М» - 01 лютого 2024 року, копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу. Поштове відправлення, адресоване ТОВ «Кашмір», повернулося до Верховного Суду з відміткою «адресат відсутній».
19. 23 травня 2025 року проведено повторний автоматичний розподіл справи у зв`язку з обранням судді-доповідача Стрелець Т.Г. до Великої Палати Верховного Суду; визначено колегію суддів у складі судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.
20. Верховний Суд ухвалою від 10 липня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 11 липня 2025 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що АТ "Катіон", як правонаступник заводу "Катіон", виробничого об`єднання "Катіон" і ВАТ "Катіон" , володіє державним актом на право постійного користування землею площею 22,3539 га, серія ІІ-ХМ № 001317, зареєстрований 13 січня 1999 року.
22. У грудні 2020 року АТ "Катіон" звернулося до Хмельницької міської ради із запитом про надання згоди на відновлення меж земельної ділянки на АДРЕСА_2 у місті Хмельницькому площею 22,3539 га. Управління земельних ресурсів та земельної реформи Хмельницької міської ради спочатку повідомило про винесення звернення на розгляд постійної комісії, а згодом, 05 лютого 2021 року, повідомило про відхилення звернення комісією 29 січня 2021 року, без прийняття рішення.
23. АТ "Катіон" повторно звернулося 12 лютого 2021 року з проханням винести питання на сесію міської ради, але Хмельницька міська рада не розглянула цю заяву.
24. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 29 квітня 2021 року у справі № 560/2352/21 визнав протиправною бездіяльність Хмельницької міської ради та зобов`язав її розглянути питання про надання чи відмову у наданні згоди на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки.
25. На виконання зазначеного судового рішення Хмельницька міська рада 07 лютого 2022 року прийняла рішення № 3 «Про розгляд звернення ПАТ "Катіон"», яким відмовила у наданні згоди. Причиною відмови стала неможливість встановлення меж ділянки через продаж АТ "Катіон" частини об`єктів нерухомого майна, що призвело до припинення права користування відповідними частинами земельної ділянки.
26. Хмельницька міська рада передала іншим особам частини земельної ділянки по АДРЕСА_2 у місті Хмельницькому: ПП "Новінтех-М" (3273 кв. м), ТОВ "Кашмір" (1350 кв. м), ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (16637 кв. м в короткострокову оренду, 12312 кв. м в оренду).
27. Також рішенням Хмельницької міської ради від 04 квітня 2015 року № 60 було припинено право постійного користування ПАТ "Катіон" частиною земельної ділянки площею 1767 кв. м.
28. АТ "Катіон" оскаржило до суду рішення Хмельницької міської ради 07 лютого 2022 року № 3, а Сьомий апеляційний адміністративний суд 16 лютого 2023 року у справі № 560/4775/22 визнав його протиправним, скасував та зобов`язав Хмельницьку міську раду повторно розглянути клопотання АТ "Катіон".
29. На виконання цієї постанови Хмельницька міська рада 28 березня 2023 року рішенням № 90 втретє відмовила АТ "Катіон" у наданні згоди (дозволу) на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), розташованої на АДРЕСА_2 у місті Хмельницькому.
30. Позивач оскаржив третю відмову Міської ради у наданні згоди (дозволу) на встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) до суду у цій справі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також ураховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.
32. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
33. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
34. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
35. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
36. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року повною мірою не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
37. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Правовою основою для визначення спільних меж земельних ділянок є стаття 106 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
39. Зокрема, власник земельної ділянки, землекористувач має право вимагати від власника суміжної земельної ділянки сприяння у встановленні спільних меж, а також встановлення або відновлення межових знаків, у разі якщо вони відсутні, зникли, перемістилися або стали невиразними (частина третя статті 106 ЗК України).
40. Основою для відновлення меж, згідно з частиною першою статті 107 ЗК України, є дані земельно-кадастрової документації.
41. Поняття кадастрових зйомок, як комплексу робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок, передбачене статтю 198 ЗК України, включає геодезичне встановлення меж, їх погодження з суміжними власниками чи землекористувачами, відновлення меж на місцевості, встановлення меж частин ділянок з обтяженнями та виготовлення кадастрового плану.
42. Стаття 55 Закону № 858-IV визначає, що встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.
У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом (крім випадків, якщо відповідно до закону розроблення технічної документації здійснюється без надання такого дозволу).
43. Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), відповідно до пункту і) частини другої статті 25 Закону № 858-IV, є видом документації із землеустрою.
44. Таким чином, процес встановлення чи відновлення меж земельної ділянки, як визначено статтею 55 Закону № 858-IV, є технічною і процедурною стадією, спрямованою на документальне оформлення та уточнення меж земельної ділянки, що перебуває у власності чи користуванні суб`єкта.
45. Встановлення (відновлення) меж земельної ділянки є необхідним при межових спорах, втраті межових знаків для чіткого визначення її меж у натурі (на місцевості) для забезпечення належного використання ділянки, проведення будівельних робіт тощо.
46. Стаття 21 Закон № 3613-VI встановлює, що технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру.
47. Якщо земельна ділянка не зареєстрована в Державному земельному кадастрі (далі - ДЗК) та потребує уточнення меж, суб`єкт, який не є власником земельної ділянки, має звернутися до органу місцевого самоврядування (сільської, селищної, міської ради) для отримання дозволу на розробку технічної документації, підтвердивши правову підставу для користування земельною ділянкою.
48. Свідоцтво про право постійного користування землею є такою правовою підставою, оскільки право постійного користування земельною ділянкою є формою права на землю, передбаченого статтею 92 ЗК України.
49. У справі, що розглядається, встановлено, що АТ "Катіон" є землекористувачем земельної ділянки площею 22,3539 га, розташованої за адресою АДРЕСА_2, на підставі державного акту на право постійного користування землею серії ІІ-ХМ № 001317, зареєстрованого 13 січня 1999 року.
50. Зазначена земельна ділянка не зареєстрована в ДЗК, а тому може потребувати уточнення меж, що робить необхідним отримання дозволу від Хмельницької міської ради.
51. У такому разі АТ "Катіон" має право звернутися до органу місцевого самоврядування (Хмельницької міської ради) для отримання дозволу на розробку технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) з метою її подальшої реєстрації в ДЗК.
52. Процес надання такого дозволу не створює нових прав власності чи користування, а лише забезпечує юридичну чіткість щодо вже існуючих прав, які у випадку АТ "Катіон" ґрунтуються на державному акті на право постійного користування землею серії ІІ-ХМ №001317 від 13 січня 1999 року.
53. Відповідно до статті 8 Закону № 858-IV органи місцевого самоврядування беруть участь у регулюванні земельних відносин, зокрема шляхом надання дозволів на розроблення документації із землеустрою.
54. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
55. Відмова Хмельницької міської ради у наданні дозволу, оформлена рішенням від 07 лютого 2022 року (№ 3), ґрунтується на тому, що частини земельної ділянки були передані в користування іншим особам.
56. Після визнання протиправним та скасування зазначеного рішення Хмельницької міської ради, і зобов`язання повторно розглянути клопотання АТ "Катіон" про надання дозволу (постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2023 року у справі № 560/4775/22), Міська рада відмовила у наданні дозволу АТ "Катіон" на розробку технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) фактично з тієї ж підстави (передачі земельної ділянки у користування іншим особам).
57. Тобто відмова Хмельницької міської ради ґрунтується на факті передачі частин земельної ділянки іншим особам, але не враховує обов`язку Міської ради сприяти землекористувачу в реалізації його права на уточнення меж ділянки, що залишилася в його користуванні.
58. Суди попередніх інстанцій у цій справі не перевірили, чи діяла Хмельницька міська рада зокрема, добросовісно, пропорційно і з урахуванням нових обставин, що мали значення для прийняття такого рішення та не існували на момент прийняття Сьомим апеляційним адміністративним суд постанови від 16 лютого 2023 року у справі № 560/4775/22; чи відповідала така відмова Хмельницької міської ради процедурним вимогам та чи враховувала права позивача як постійного землекористувача.
59. Повторна відмова Міської ради (рішення від 28 березня 2023 року № 90) після скасування попереднього рішення (від 07 лютого 2022 року № 3) Сьомим апеляційним адміністративним судом свідчить про порушення принципу добросовісності та ігнорування висновків апеляційного суду.
60. Обов`язок органу місцевого самоврядування полягає у розгляді заяви землекористувача та прийнятті рішення про надання або відмову у наданні дозволу. При цьому відмова у наданні дозволу на розробку технічної документації має бути чітко обґрунтованою та ґрунтуватися на законних підставах.
61. Хмельницька міська рада, як розпорядник земель комунальної власності, зобов`язана сприяти землекористувачу в реалізації його права на відновлення меж земельної ділянки, що перебуває у постійному користуванні, включаючи забезпечення умов для виконання топографо-геодезичних робіт, погодження меж із суміжними землекористувачами та подальшого внесення відомостей до ДЗК.
62. Дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) не змінює правовий статус ділянок, переданих іншим особам, а лише уточнює межі ділянки АТ "Катіон".
63. Припинення права постійного користування щодо частин земельної ділянки, які були передані третім особам, не означає автоматичне припинення цього права на частину, що залишилася. Важливо чітко розмежовувати припинення прав щодо відчуженої частини та встановлення (відновлення) меж залишку. Позивач не оспорює прав третіх осіб, а реалізує право на реєстрацію меж ділянки, що фактично перебуває у його користуванні.
64. Така поведінка суб`єкта владних повноважень може свідчити не лише про порушення принципу добросовісності, а й про порушення загального принципу права "заборони суперечливої поведінки" (venire contra factum proprium), який є складовою принципу правової визначеності.
65. Створивши у минулому ситуацію правової невизначеності шляхом передачі частин земельної ділянки третім особам без належного внесення змін до державного акта первісного землекористувача, орган місцевого самоврядування не може згодом посилатися на цю невизначеність як на підставу для відмови у вчиненні дій, спрямованих на її усунення.
66. Ухвалюючи постанову про відмову АТ "Катіон" у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції обмежив позивача у праві встановити (відновити) межі тієї частини земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка не передавалася іншим особам та могла залишитися у нього в користуванні згідно з державним актом на право постійного користування землею серії ІІ-ХМ №001317 від 13 січня 1999 року.
67. Надання дозволу на розробку технічної документації є лише першою процедурною стадією, метою якої є саме з`ясування та фіксація фактичних обставин (реальних меж, площі, наявності обтяжень) з урахуванням прав усіх суміжних землекористувачів. Відмовляти у встановленні (відновленні) меж, посилаючись на права третіх осіб, є помилковим, оскільки саме ця процедура і передбачає механізм узгодження таких прав на етапі погодження меж.
68. Дозвіл на розробку технічної документації не впливає на права третіх осіб, а лише уточнює межі ділянки, яка залишилася у користуванні АТ «Катіон», що відповідає статті 55 Закону № 858-IV.
69. Порушення принципу правової визначеності також полягає у руйнуванні "правомірних очікувань" позивача. Володіючи чинним та нескасованим державним актом, АТ "Катіон" має законні та обґрунтовані очікування, що держава в особі уповноваженого органу місцевого самоврядування діятиме передбачувано та сприятиме йому в реалізації права на реєстрацію земельної ділянки в ДЗК. Повторні відмови у наданні дозволу на таку реєстрацію є непропорційними і такими, що суперечать принципу належного врядування.
70. Верховний Суд також звертає увагу на те, що чинний до 25 липня 2003 року пункт 3.9 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затвердженої наказом Державного Комітету України по земельних ресурсах 04 травня 1999 року № 43 (далі - Інструкція № 43; повністю втратила чинність 23 серпня 2013 року), визначав, що у разі будь-яких змін в розташуванні меж земельної ділянки або умов її передачі чи надання, які відбулися після видачі державного акта, ці зміни вносяться одночасно до обох примірників державного акта. Нові межі відображаються на плані земельної ділянки суцільною лінією чорною тушшю, а старі межі перекреслюються червоною тушшю. Кожен запис про зміни посвідчується підписом начальника районного відділу, міського управління (відділу) земельних ресурсів Держкомзему України.
71. Державний акт на право постійного користування, виданий до запровадження ДЗК, зберігає повну юридичну силу. У зв`язку з цим уповноважені органи держави зобов`язані вживати заходів для внесення відомостей про такі ділянки до земельного кадастру. Відмова у наданні дозволу на розроблення технічної документації без належних підстав перешкоджає реалізації цього обов`язку і порушує право користувача на належне оформлення меж.
72. Якщо передача третім особам частин земельної ділянки АТ "Катіон" здійснювалася до 25 липня 2003 року, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи були внесені зміни до державного акта позивача відповідно до пункту 3.9 Інструкції № 43, який вимагав фіксації змін меж у державному акті.
73. Погодження меж із суміжними землекористувачами (згідно зі статтею 198 ЗК України) відбувається на етапі виконання топографо-геодезичних робіт, а не на етапі отримання дозволу, тому відмова Хмельницької міської ради з посиланням лише на порушення прав третіх осіб може бути передчасною.
74. Відмова Хмельницької міської ради без чіткого обґрунтування та без належного документального підтвердження змін у межах земельної ділянки порушує принцип правової визначеності, оскільки АТ «Катіон» не може реалізувати своє право на внесення відомостей до ДЗК, що є необхідним для належного користування земельною ділянкою.
75. Викладене свідчить про неповноту встановлення судами попередніх інстанцій фактичних обставин, що є істотними для правильного вирішення спору. Зокрема, це стосується площі земельних ділянок, які підлягали вилученню з постійного користування позивача для передачі третім особам, а також площі земельної ділянки, право користування якою збережено за АТ "Катіон".
76. Для встановлення точної площі та конфігурації земельної ділянки, що залишилася у користуванні АТ "Катіон", судам попередніх інстанцій необхідно було витребувати та дослідити первинну землевпорядну документацію щодо всіх частин земельної ділянки, які були передані третім особам.
77. Зазначена необхідність встановлення обставин справи кореспондує з принципом офіційного з`ясування всіх обставин у адміністративному судочинстві відповідно до частини 4 статті 9 КАС України, а саме активній ролі суду у виявленні та витребуванні доказів з власної ініціативи; суд має сприяти всебічному та повному дослідженню обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
78. Також суди першої та апеляційної інстанцій мали надати правову оцінку процедурі припинення права постійного користування АТ "Катіон" щодо кожної з відчужених частин земельних ділянок, з`ясувати: чи приймалися Хмельницькою міською радою окремі рішення про вилучення цих ділянок у АТ "Катіон" перед їх передачею третім особам; чи отримувалася згода АТ "Катіон" на таке вилучення, якщо отримання згоди вимагалося законодавством, чинним на момент виникнення правовідносин; чи відповідала процедура такого вилучення/припинення права вимогам земельного законодавства.
79. АТ "Катіон" у касаційній скарзі посилалося на постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16 та від 27 березня 2019 року у справі № 206/4712/17, а також від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц і постанов Верховного Суду від 11 липня 2022 року у справі № 759/132/20 та від 23 червня 2021 року у справі № 372/3519/17.
80. Висновки, сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 826/5735/16, від 27 березня 2019 року у справі № 206/4712/17 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц, і постанові Верховного Суду від 11 липня 2022 року у справі № 759/132/20 стосуються відведення земельних ділянок у власність, тоді як АТ «Катіон» уже має встановлене право іншого правового регулювання та не охоплює процедурні обов`язки органу місцевого самоврядування щодо відновлення меж для земельної ділянки, яка вже перебуває у постійному користуванні.
81. Постанова Верховного Суду від 23 червня 2021 року у справі № 372/3519/17 стосується загальних принципів прийняття рішень органом місцевого самоврядування, але не аналізує специфіку відмови у наданні дозволу на відновлення меж через права третіх осіб або обов`язки органу за статтею 55 Закону № 858-IV.
82. Таким чином, фактичні та правові обставини у зазначених постановах (№ 826/5735/16, № 206/4712/17, № 380/624/16-ц, № 759/132/20, № 372/3519/17) не охоплюють питань уточнення меж земельної ділянки, що вже перебуває у постійному користуванні на підставі чинного державного акту; відмови органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку технічної документації через передачу частин земельної ділянки іншим особам; обов`язків органу місцевого самоврядування відповідно до статті 55 Закону № 858-IV щодо сприяння землекористувачу у відновленні меж.
83. Верховний Суд наголошує на тому, що ознаками (критеріями) мотивованого судового рішення є: 1) дотримання чіткої структурованості рішення, послідовність викладення обставин справи, доводів учасників, доказів та норм права, на які вони посилаються, та з урахуванням яких встановлені дійсні обставини справи; 2) наявність у мотивувальній частині усіх складових елементів, визначених процесуальним законодавством з урахуванням судової інстанції (обставини, встановлені судом та зміст спірних правовідносин; докази, мотивована оцінка кожного аргументу; норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування; норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування тощо); 3) зазначення у мотивувальній частині правового обґрунтування висновків суду з посиланням на конкретні докази, прийняті судом; 4) розміщення в резолютивній частині висновків, які логічно слідують з мотивів, описаних у мотивувальній частині, є чітко сформульованими відносно кожної позовної вимоги (вимоги апеляційної чи касаційної скарги).
84. Зазначене узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16 грудня 2021 року у справі № 11-164сап21.
85. Водночас Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).
86. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
87. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
88. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
89. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.
90. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
91. Новий розгляд цієї справи необхідний для повного та всебічного з`ясування всіх обставин, належного застосування норм матеріального права, зокрема статті 55 Закону № 858-IV, та забезпечення справедливого вирішення спору відповідно до принципів верховенства права.
92. З урахуванням зазначеного касаційну скаргу АТ "Катіон" слід задовольнити частково, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
93. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
94. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Акціонерного товариства "Катіон" задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року скасувати, а справу № 560/5861/23 направити до Хмельницького окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа