№ 580/11207/21 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 жовтня 2024 року

м. Київ

справа № 580/11207/21

адміністративне провадження № К/990/18641/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Берназюка Я.О., Стеценка С.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб при Міністерстві у справах ветеранів України (далі - Міжвідомча комісія) на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року у складі судді Рідзель О.А. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року у складі колегії суддів: Василенка Я.М., (головуючий), суддів: Ганечко О.М., Кузьменка В.В., у справі за позовом ОСОБА_1 до Міжвідомчої комісії про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 30 вересня 2021 року № 11/ІІІ/13/5 про відмову у наданні позивачу статусу учасника бойових дій;

- зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання статусу учасника бойових дій з урахуванням висновків суду.

2. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 22 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував рішення Міжвідомчої комісії від 30 вересня 2021 року №11/ІІІ/13/5, відповідно до Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 3551-XII) про відмову у наданні ОСОБА_2 статусу учасника бойових дій.

Зобов`язав Міжвідомчу комісію повторно розглянути заяву ОСОБА_2 про надання йому статусу учасника бойових дій з доданими документами та прийняти відповідне рішення з урахуванням висновків суду у цій адміністративній справі.

Ухвалюючи рішення суди виходили із того, що Міжвідомча комісія, при розгляді заяви позивача про надання статусу учасника бойових дій та доданих до неї документів, застосувала приписи пункту 21 частини 1 статті 6 Закону № 3551-ХІІ та не врахувала, що позивач залучався до проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей з підпорядкуванням керівнику Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, а не до участі в забезпеченні її проведення чи здійсненні заходів із забезпечення її проведення, де визначальним є слово «забезпечення», а тому вказана норма не може застосовуватись до позивача та бути підставою для відмови у наданні позивачу статусу учасника бойових дій .

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 25 травня 2016 року позивач уклав з ІНФОРМАЦІЯ_1 договір про добровільне виконання завдання під час надання медичної допомоги в зоні АТО у якості лікаря хірурга.

3.2 Відповідно до наказів керівника антитерористичного центру при СБУ від 14 вересня 2016 року № 044, від 31 жовтня 2016 року № 056, від 20 жовтня 2017 року № 0119, від 21 червня 2018 року № 10дск та наказів першого заступника керівника антитерористичного центру при СБУ від 31 жовтня 2016 року № 134дск, від 18 травня 2016 року № 44дск позивача було залучено до проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей і відряджено в район її проведення у складі ІНФОРМАЦІЯ_1 у періоди з 25 травня по 23 червня 2016 року, з 1 по 30 серпня 2016 року, з 30 січня по 28 лютого 2017 року, з 1 серпня по 30 серпня 2017 року, з 1 по 30 квітня 2018 року, з 1 по 30 березня 2019 року.

3.3 Вказана участь підтверджується також довідкою благодійної організації «ІНФОРМАЦІЯ_2» від 13 січня 2020 року № 2189.

3.4 З метою отримання статусу учасника бойових дій позивач звернувся із відповідною заявою від 23 липня 2021 року (вх. від 23 липня 2021 року №К-2474) до Міжвідомчої комісії.

3.5 Міжвідомча комісія рішенням від 30 вересня 2021 року № 11/ІІІ/13/5 відмовила позивачу в наданні статусу учасника бойових дій. Підставою вказано: «Відсутність правових підстав відповідно до пункту 21 частини 1 статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

3.6 Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Міжвідомча комісія звернулася із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

4.1 На обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що приймаючи спірну постанову, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

4.2 Уважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій стосовно наявності правових підстав для встановлення позивачу статусу учасника бойових дій відповідно до пункту 21 частини першої статті 6 Закону № 3551-XII, оскільки останній залучався до участі в антитерористичній операції саме як працівник.

Відповідач зазначає, що спірні відносини виникли саме з моменту звернення позивача із заявою про встановлення йому статусу учасника бойових дій, тобто - з 21 липня 2021 року, а тому при вирішенні цього спору необхідно застосовувати законодавство, зокрема, Закон № 3551-XII.

Для отримання статусу учасника бойових дій відповідно до пункту 21 частини першої статті 6 Закону № 3551-XII позивачу потрібно було надати на розгляд міжвідомчої комісії (але не виключно) такі документи:

а) довідка органів, які згідно із Законом України «Про боротьбу з тероризмом» визначені суб`єктами, які безпосередньо здійснюють боротьбу з тероризмом, про період безпосереднього виконання особою бойових завдань антитерористичної операції в районах її проведення у взаємодії із зазначеними в абзаці першому цього пункту суб`єктами;

б) витяг із наказу Антитерористичного центру при Службі безпеки України про залучення особи до проведення антитерористичної операції.

Проте, як вказує Комісія, вищезазначеної довідки, виданої суб`єктом, який безпосередньо здійснює боротьбу з тероризмом, ні під час розгляду документів міжвідомчою комісією, ні до позовної заяви позивачем надано не було, а судами не враховано, що Законом № 3551-XII як спеціальним законодавчим актом у сфері надання статусу учасника бойових дій, встановлена вимога про наявність саме двох документів, оскільки наявність лише одного наказу АТЦ при СБУ про залучення не підтверджує період безпосереднього виконання особою бойових завдань.

Враховуючи викладене, відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій порушено норми матеріального права та без наявності доказів виконання позивачем бойових завдань встановлено підстави для надання йому статусу учасника бойових дій всупереч вимогам пункту 21 частини першої статті 6 Закону № 3551-XII.

5. Позивач відзив на касаційну скаргу не подав. Ухвалу Верховного Суду від 2 серпня 2022 року про відкриття касаційного провадження та подання відзиву на касаційну скаргу позивач отримав 17 серпня 2022 року.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

6. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.

7. Відповідно до частин першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

8. Цій конституційній нормі надано офіційне тлумачення рішенням Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року №1-рп/99.

За наведеними у вищевказаному Рішенні Конституційного Суду України юридичними позиціями в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

9. У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року №5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

Тобто, якщо публічно - правові відносини тривали станом на момент запровадження законодавцем іншого (нового) правового регулювання цих відносин і вони не припинились, або виникли після змін у законодавстві, то суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей діяти або приймати рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

10. Такий підхід у вирішенні питання щодо застосування принципу дії законів у часі визначено Верховним Судом у постановах від 9 вересня 2020 року, 31 березня 2021 року, 24 січня 2023 року (справи №№826/10971/16, 803/1541/16, 640/14816/20 та 600/5806/21-а, відповідно).

11. За наведеного, колегія суддів уважає, що до правовідносин, пов`язаних з наданням особі статусу учасника бойових дій, повинна застосовуватись та редакція закону, яка була чинною станом на дату подання відповідної заяви про отримання такого статусу.

12. Таке застосування норм права узгоджується з правовими позиціями, викладеними у постанові Верховного Суду від 14.12.2021 у справі №815/3285/17, які також були взяті до уваги Верховним Судом і в постанові від 23.03.2023 у справі №640/22168/21, при вирішенні питання щодо редакції закону, якою повинні врегульовуватись відносини, аналогічні тим, що виникли й у справі, яка розглядається.

13. До того ж, враховуючи вищенаведені правові норми Основного Закону України, юридичні позиції Конституційного Суду України щодо їх офіційного тлумачення та висновки Верховного Суду стосовно застосування цих норм, колегія суддів, з урахуванням характеру і змісту правовідносин, які виникли у справі, що розглядається, зазначає, що такі відносини починаються саме з дати звернення особи з відповідною заявою про надання їй статусу учасника бойових дій і тривають до моменту прийняття рішення з цього питання уповноваженим органом.

14. Тому, розглядаючи заяву ОСОБА_1 , подану 23 липня 2021 року, відповідач повинен був керуватись нормами закону, чинними станом на цю дату, а приймаючи рішення за результатом розгляду такої заяви, враховувати нормативно - правове регулювання, чинне на момент прийняття відповідного рішення, тобто станом на 30 вересня 2021 року.

15. Так, правовий статус ветеранів війни визначає Закон №3551-XII, який також забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них (преамбула до цього Закону).

16. Статтею 5 вищенаведеного Закону (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачено, що учасниками бойових дій є особи, які брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з`єднань, об`єднань всіх видів і родів військ Збройних Сил діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і у мирний час.

17. Перелік осіб, які належать до учасників бойових дій, визначає стаття 6 Закону №3551-XII, зокрема, відповідно до пункту 21 частини першої цієї статті учасниками бойових дій визнаються особи, які у період до набрання чинності Законом України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» у складі добровольчих формувань, що були утворені або самоорганізувалися для захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України, брали безпосередню участь в антитерористичній операції, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення не менше 30 календарних днів, у тому числі за сукупністю днів перебування в районах її проведення, у взаємодії із Збройними Силами України, Міністерством внутрішніх справ України, Національною поліцією, Національною гвардією України, Службою безпеки України та іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями та правоохоронними органами.

18. Дія абзацу першого цього пункту не поширюється на працівників підприємств, установ, організацій, які залучалися та брали безпосередню участь у забезпеченні проведення антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, а також на осіб, які добровільно забезпечували (або добровільно залучалися до забезпечення) проведення антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях (у тому числі здійснювали волонтерську діяльність).

19. Рішення про надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, приймається міжвідомчою комісією, утвореною центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері соціального захисту ветеранів війни.

20. Порядок надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, категорії таких осіб, терміни їх участі в антитерористичній операції, а також райони антитерористичної операції визначаються Кабінетом Міністрів України. Порядок позбавлення статусу учасника бойових дій осіб, зазначених в абзаці першому цього пункту, визначається Кабінетом Міністрів України.

21. Підставою для надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, є (але не виключно) такі документи:

22. У разі відсутності зазначених документів підставою для надання статусу учасника бойових дій особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, є:

для осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, - свідчення (заява) не менше ніж трьох свідків про період безпосередньої участі такої особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення, здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, перебуваючи безпосередньо в районах здійснення зазначених заходів, підпис на яких має бути засвідчено нотаріально;

для осіб, які отримали поранення, контузії, каліцтва, - свідчення (заява) не менше ніж двох свідків про період безпосередньої участі такої особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення, підпис на яких має бути засвідчено нотаріально, а також медичні документи, що підтверджують отримання особою поранення, контузії, каліцтва під час безпосереднього залучення до виконання завдань антитерористичної операції.

До уваги беруться свідчення (заяви) осіб, підпис на яких має бути засвідчений нотаріально, яким встановлено статус учасника бойових дій відповідно до абзацу першого пункту 19 частини першої цієї статті та/або статус особи з інвалідністю внаслідок війни відповідно до пункту 11 частини другої статті 7 цього Закону та які мають документальне підтвердження своєї участі в антитерористичній операції, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях за період, за який вони свідчать. До періоду безпосереднього виконання особою, зазначеною в абзаці першому цього пункту, завдань антитерористичної операції в районах її проведення, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях у районах здійснення таких заходів включається період, підтверджений усіма свідками.

Особи, яким надано статус особи з інвалідністю внаслідок війни відповідно до пункту 13 частини другої статті 7 цього Закону, але після повторного огляду медико-соціальною експертною комісією не встановлено інвалідність, набувають статусу учасника бойових дій за спрощеним порядком, що визначається Кабінетом Міністрів України.

23. Колегія суддів звертає увагу на те, що частину першу статті 6 доповнено пунктом 21 згідно із Законом №329-IX від 4 грудня 2019 року, який введено в дію 1 січня 2020 року, й саме така редакція вказаної норми була чинною як станом на час виникнення спірних у цій справі відносин (23 липня 2021 року), так і на момент (на дату) прийняття відповідачем рішення від 30 вересня 2021 року, яке охоплюється предметом спору в цій справі. Жодних змін у законодавчому регулюванні спірних відносин у цей період часу не запроваджувалось, а тому при вирішенні спору у справі, яка розглядається, та ухваленні у ній судових рішень по суті позовних вимог, суди повинні були застосовувати саме таку редакцію закону, яка наведена вище.

24. Окрім цього, спірні відносини врегульовані й Положенням про міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України від 26 лютого 2021 року №43 «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», затвердженого наказом Міністерства у справах ветеранів України.

25. Згідно з підпунктом 2 пункту 1 Розділу ІІ вказаного вище Положення №43 основними завданнями Міжвідомчої комісії є, зокрема: надання статусу учасника бойових особам, зазначеним в пункті 21 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

26. За приписами пункту 2 Розділу ІІІ цього ж Положення Міжвідомча комісія приймає рішення про надання статусу учасника бойових дій на підставі документів, зазначених у пункті 4 Порядку надання та позбавлення статусу учасника бойових дій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення чи у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 413 та пункті 4 Порядку надання та позбавлення статусу учасника бойових дій осіб, які виконували бойове (службове) завдання із захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах безпосереднього зіткнення та вогневого контакту з військовими формуваннями інших держав і незаконними збройними формуваннями, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2020 року №203.

Міжвідомча комісія розглядає документи та у разі потреби уточнює інформацію про осіб, стосовно яких вони подані, заслуховує пояснення таких осіб, свідків, представників державних органів та у місячний строк із дня надходження документів (уточненої інформації) приймає рішення щодо надання (відмови у наданні) статусу учасника бойових дій, про що інформує комісії, підприємства, установи, організації або їх працівників за формою, наведеною в додатку 1 до цього Положення (пункт 3 Розділу ІІІ Положення).

27. Як вбачається зі змісту оскаржуваного у цій справі рішення Міжвідомчої комісії позивачу відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій саме у зв`язку з відсутністю правових підстав, передбачених нормами пункту 21 частини першої статті 6 Закону №3551-XII.

28. Тобто відповідач відмовив у наданні статусу учасника бойових дій з мотивів відсутності правових підстав для надання статусу учасника бойових дій, що передбачено абзацом першим пункту 5 Розділу ІІІ Положення про міжвідомчу комісію з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб відповідно до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а не на підставі абзацу другого цього ж пункту Положення (у зв`язку з відсутністю відповідних документів та доказів).

29. Відповідач у спірному рішенні не посилався на відсутність документів, що містять достатні докази безпосередньої участі особи у виконанні завдань антитерористичної операції у районах її проведення чи у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, що є підставою для відмови у на данні статусу учасника бойових дій відповідно до абзацу другого пункту 5 Розділу ІІІ Положення)

30. Ураховуючи викладене, безпідставними є доводи скаржника стосовно ненадання на розгляд Міжвідомчої комісії довідки, виданої суб`єктом, який безпосередньо здійснює боротьбу з тероризмом, оскільки такі доводи відповідача виходять за межі підстав прийняття оскаржуваного рішення, а тому колегія суддів немає необхідності робити висновки щодо застосування правових норм, які не застосовувалися під час його прийняття.

31. У зв`язку з вищенаведеним, колегія суддів уважає, що висновки судів попередніх інстанцій стосовно протиправності спірного рішення і необхідності його скасування, про задоволення цього позову, ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, тоді як наведені у касаційній скарзі аргументи такого висновку не спростовують і не містять вагомих та переконливих міркувань, які б свідчили про зворотне і ставили під сумнів законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень.

32. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 березня 2023 року (справа №300/3724/20).

33. За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

34. Колегія суддів касаційної інстанції вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржених судових рішень, що згідно статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.

Керуючись статтями 139 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міжвідомчої комісії з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій та виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) або інвалідності волонтера і деяких інших категорій осіб при Міністерстві у справах ветеранів України залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: Я.О. Берназюк С.Г. Стеценко