ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 червня 2024 року
м. Київ
справа № 580/1941/22
адміністративне провадження № К/990/25941/23, К/990/26685/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційні скарги Приватного підприємства "Надія" та Черкаської міської ради
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року (суддя Кульчицький С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року (колегія у складі суддів Бєлової Л.В., Безименної Н.В., Кучми А.Ю.)
у справі №580/1941/22
за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
до Черкаської міської ради,
третя особа: Приватне підприємство "Надія",
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У квітні 2022 року заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ) та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення відповідача від 13.05.2021 №5-318 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)" у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою: вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси, до території багатоквартирної забудови;
- зобов`язати Черкаську міську раду внести зміни до Генерального плану м. Черкаси в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою: вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси, до території рекреаційного призначення.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси знаходиться в межах пам`ятки археології місцевого значення - Городище "Замкова гора", взятої на державний облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116, охоронний №2217 та у межах заповідної території "Черкаські берегові схили", оголошеної рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 29.03.1991 №64.
3. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 до Списку по Черкаській області включені такі історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
4. Рішенням Черкаської міської ради від 04.10.2007 №4-59 "Про надання приватному підприємству "Агропром-1992" земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 60" затверджено проект відведення земельної ділянки, площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 та надано її в оренду строком на 49 років під розміщення та подальшу експлуатацію готельно-туристично-рекреаційного центру за рахунок земель Черкаської міської ради за умови відшкодування збитків, які можуть бути заподіяні під час будівництва. Відповідно до вказаного рішення за основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель рекреаційного призначення.
5. На підставі рішення міської ради від 04.10.2007 №4-59 між ПМ "Агропром-1992" та Черкаською міською радою 13.11.2007 укладено договір оренди землі, який зареєстровано в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК при Держкомземі України" від 18.12.2007 №040777500379.
6. Відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, на земельній ділянці площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 передбачено розміщення частини зелених насаджень загального користування (61%) та готелю (39%).
7. Відповідно до плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513, вищезазначена земельна ділянка по вул. Гагаріна, 60 належить до частини перспективної рекреаційної зони озеленених територій загального користування Р-Зп (61%) та перспективної ділової зони Г-1п (39%).
8. Проект відведення земельної ділянки по вул. Гагаріна, 60 отримав позитивні висновки Черкаською міського управління земельних ресурсів від 16.12.2004 №5278-25, управління містобудування та архітектури від 09.12.2004 №2255, відділу екології та раціонального природокористування виконавчого комітету Черкаської міської ради від 08.12.2004 №420, Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Черкаській області від 12.04.2007 №134, Черкаської міської СЕС від 04.12.2004 №528, археологічної інспекції Черкаської обласної державної адміністрації.
Проект відведення земельної ділянки погоджено висновком Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 14.12.2006 №1721. Згідно з висновком обов`язковими умовами його погодження є: 1) проведення рятівних археологічних досліджень в межах всієї земельної ділянки; 2) у разі виявлення археологічних об`єктів, які підлягають музеєфікації, проведення її за рахунок замовника будівельних робіт та включення їх до комплексу, який проектується збудувати; 3) будівництво археологічного музею в складі зазначеного комплексу.
Проект відведення земельної ділянки отримав позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації № 2239 від 02.07.2007.
9. Згідно з п.п. 1, 2 рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-871 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 04.10.2007 №4-59 "Про надання ПГІ "Агропром-1992" земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 60" (в частині надання згоди на передачу земельної ділянки в суборенду)" на земельну ділянку площею 0,5431 га зареєстровано право комунальної власності за територіальною громадою міста Черкаси та надано згоду на передачу земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 в суборенду.
10. Відповідно до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 02.07.2018 між ПП "Агропром-1992" та ПП "Надія" укладено договір суборенди на земельну ділянку площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, який зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 23.07.2018 за №27146354, строк дії договору суборенди до 31.12.2056.
11. Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 затверджено містобудівну документацію "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)", розроблену ТОВ "Інститут Харківпроект".
12. Згідно з містобудівною документацією "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)" земельну ділянку площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 з цільовим призначенням - землі рекреації віднесено до території багатоквартирної забудови та змінено площу до 0,6200 га (т.2, а.с. 102-103).
13. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 у справі №580/7276/21, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради у нездійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та зобов`язано виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. В обґрунтування позову позивач зазначив, що вказана земельна ділянка знаходиться в межах пам`ятки археології місцевого значення - Городище "Замкова гора" та у межах заповідної території "Черкаські берегові схили". Під час прийняття оскаржуваного рішення відповідачем допущено низку порушень, а саме не проведено громадські слухання та стратегічну екологічну оцінку проекту містобудівної документації, змінено цільове призначення вказаної земельної ділянки. Крім того, прийняттю оскаржуваного рішення мало передувати затвердження історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси та погодження генерального плану у Мінкультури або уповноважених ним органах охорони культурної спадщини та Мінрегіоном, чого відповідачем зроблено не було. За таких обставин позивач вважає оскаржуване рішення протиправним в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови та просить його скасувати.
15. Відповідач проти позову заперечив. Пояснив, що містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» відповідає законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдання з розроблення містобудівної документації.
Щодо екологічної стратегічної оцінки зазначив, що всі стадії розроблення містобудівної документації «Внесення до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» здійснено та її подано на затвердження до введення в дію Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку", тому його норми не підлягають застосуванню.
Доводи позивача про зменшення площі земель рекреаційного призначення вважає необґрунтованими, оскільки відповідно до експертного звіту щодо розгляду містобудівної документації заплановано збільшення площі зелених насаджень з 141,3 га до 218,2 га.
Щодо порушення проведення громадських слухань відповідач зазначив про їх відсутність. Разом з тим, вказав про необґрунтованість доводів позивача про відсутність історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси, оскільки у висновку державної експертизи № 00-0238-11, виданого Державним підприємством «Спеціалізована Державна експертна організація - Центральна служба Української Державної будівельної експертизи» (ДП «Укрдержекспертиза») зазначено, що при рішенні генерального плану був використаний «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкаси в межах міста 19-початку 20ст. (між бульв. Т. Шевченка- вул. Іль`їна)» (Центр пам`яткознавства). У складі Генерального плану м. Черкаси наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом».
16. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП "Надія" зазначила, що проект містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси реалізація)" розглянуто архітектурно-містобудівною радою при управлінні планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської. При розробці змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) враховано державні інтереси, визначені у листі управління містобудування та архітектури Черкаської обласної державної адміністрації №01-01-24/1029 та Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області №313-23-0.2-786/2-17.
У додатку до Експертного звіту від 28.08.2018 №1356/е/18 наявна інформація про звернення Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради до директора Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації з метою узгодження проекту містобудівної документації в частині, що стосується історико-культурної спадщини, однак станом на 28.08.2018 відповіді щодо погодження чи зауваження до проекту змін генерального плану не надано.
Згідно з рішенням Черкаської міської ради від 02.03.2017 №2-1787 та №2-2007 від 24.05.2017 до складу погоджувальної комісії із вирішення спірних питань до проекту містобудівної документації "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)" включено представника державного органу Управління культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації, який приймав участь у засіданні комісії 12.06.2017.
Відтак безпідставним є твердження, що до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не надходило проекту містобудівної документації для погодження. Таким чином, оскільки розробником містобудівної документації виконали всі вимоги щодо погодження цієї документації, але відповіді від суб`єкта владних повноважень отримано
17. Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації зазначило, що земельна ділянка з кадастровим номером 7110136700:03:027:0024 за адресою вул. Гагаріна, 60, Черкаси знаходиться в межах пам`яток археології місцевого значення та у межах заповідної території. Віднесення вказаної земельної ділянки до категорії багатоквартирної житлової забудови, встановлене містобудівною документацією Генеральним планом міста Черкаси, погодженого рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 суперечать вимогам Постанови Кабінету Міністрів України №92 "Про внесення змін до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць".
З 01.01.2019 за умови відсутності затвердженого в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану будь-яке будівництво, реконструкція та капітальний ремонт в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливою. Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази визначення відповідачем даних історичних ареалів.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 12.12.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2023, позов задовольнив.
19. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що без затвердження історико-архітектурного опорного плану віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови є протиправним. Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази погодження з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном містобудівної документації «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)».
Щодо екологічної стратегічної оцінки суд зазначив, що рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» прийнято після 12.10.2018, а тому вимагало дотримання вимог Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку»
20. ПП "Надія" у касаційній скарзі просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2023, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
21. Як на підставу касаційного оскарження покликається на висновки, сформульовані у постанові від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21, від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21. Зазначає, що заступник керівника Черкаської окружної прокуратури не підтвердив бездіяльність ДІАМ як органу держархбудконтролю; можливість складання цим державним органом припису щодо усунення Черкаською міською радою порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при затвердженні оскаржуваного рішення міськради; Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації двічі повідомляла прокурора, що не має повноважень здійснювати контроль в частині відповідності розпорядчих органів місцевого самоврядування вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Цитуючи п. 73 постанови Верховного Суду від 25.06.2021 у справі №420/26/20 та п. 65 постанови Верховного Суду від 20.06.2023 у справі № 580/7276/21, ПП «Надія» вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили підстав для представництва прокурором інтересів держави.
ДІАМ та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації не проводять стратегічну екологічну оцінку, передбачену Законом України від 20.03.2018 № 2354-VIII "Про стратегічну екологічну оцінку" (далі - Закон № 2354-VIII), та контроль за дотриманням вимог Закону України від 17.03.2011 № 3159-VI "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах". Містобудівна документація "Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)" подана на затвердження депутатам міської ради 02.10.2018, тому вимогу Закону № 2354-VIII щодо екологічної оцінки не застосовуються. Генеральний план міста Черкас, затверджений у 2011 році разом із історико-архітектурним опорним планом, є чинним.
22. Верховний Суд ухвалою від 14.08.2023 відкрив касаційне провадження.
23. 28.08.2023 надійшов відзив, в якому заступник керівника Черкаської окружної прокуратури зазначив про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги та правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанції з огляду на те, що органами, уповноваженими здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є ДІАМ та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, при цьому закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів. Належним є звернення хоча б від одного (постанови Верховного Суду від 25.02.2021 у справі №912/9/20, від 19.08.2020 у справі №923/449/18).
Також зазначає про відсутність доказів погодження з Мінкультури або уповноваженими органами та стратегічної екологічної оцінки.
24. 04.09.2023 надійшов відзив від відповідача, в якому Черкаська міська рада підтримує аргументи касаційної скарги, зазначаючи про неправомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що у ДІАМ відсутні повноваження щодо вжиття заходів стосовно містобудівної документації, відсутні підстави і для звернення прокурора до суду в інтересах цього органу.
25. 22.02.2024 надійшли пояснення від ДІАМ, в яких зазначено, що питання щодо перевірки відповідності вимогам законодавства відповідного рішення Черкаської міської ради, не відноситься до компетенції ДІАМ. Також просить розглядати справу без участі представника ДІАМ за наявними в справі доказами, з урахуванням наданих пояснень.
26. Черкаська міська рада у касаційній скарзі просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2023.
27. Як на підставу касаційного оскарження Черкаська міська рада покликається на наявність підстав для відступу від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №810/2509/17, щодо повноважень органу архбудконтролю здійснювати контроль діяльності органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану території. ДІАМ не здійснює контроль щодо містобудівної документації, затвердженої Черкаською міською радою. Необхідність відступу обґрунтовує тим, що прокурор у цій справі визначає підставою для представництва інтересів держави у суді невжиття органом державного архітектурно-будівельного контролю заходів щодо захисту інтересів держави. За відсутності повноважень у ДІАМ відсутні підстави вважати, що прокурор має повноваження на звернення до суду в інтересах цього органу.
Також Рада покликається на те, що суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування ст. 19 КАС України, сформульованих Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 04.12.2019 у справі №826/6233/17, стосовно можливості звернення суб`єкта владних повноважень до іншого суб`єкта владних повноважень лише з приводу реалізації їхньої компетенції; у цій справі компетенція відповідача щодо ухвалення спірного рішення не ставиться під сумнів.
Суди не врахували правові позиції щодо застосування ст. 10, п. 1 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 20.03.2018 №2354-VIII "Про стратегічну екологічну оцінку" (далі - Закон № 2354-VIII), викладені Верховним Судом у постановах від 15.07.2021 у справі № 1.380.2019.004556 та від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20; обов`язок дотримання процедури стратегічної екологічної оцінки застосовується після 12.10.2018; оскаржувана містобудівна документація повністю розроблена та подана на затвердження Черкаської міської ради до введення в дію Закону №2354-VIII, тому у відповідача не виникнуло обов`язку забезпечити здійснення стратегічної екологічної оцінки проекту змін до Генерального плану с. Віта-Поштова; щодо застосування ст. 32 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III "Про охорону культурної спадщини", сформульовані у постанові Верховного Суду від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21; у Генеральному плані міста Черкас наявна "Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом", ("Історико-архітектурний опорним план та зони оборони пам`яток м. Черкаси в межах міста 19 - початку 20 ст. (між бульв. Т. Шевченка - вул. Іль`їна) Центр пам`яткознавств)"; стосовно застосування положень законодавства щодо дискреційних повноважень, викладених у постанові Верховного Суду від 13.10.2022 у справі № 380/13558/21.
28. Верховний Суд ухвалою від 15.09.2023 відкрив касаційне провадження.
29. Відповідач просив про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
30. 29.09.2023 надійшов відзив від позивача, з аналогічними доводами, зазначеними у відзиві на касаційну скаргу третьої особи.
31. Згодом касаційні провадження були об`єднані в одне.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційних скарг та відзивів на них, дійшов такого висновку.
33. Ключовим правовим питанням у справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
34. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
35. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
36. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:
"69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц."
37. Оскаржуване рішення відповідача від 13.05.2021 №5-318 "Про затвердження містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)" у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою: вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси, до території багатоквартирної забудови, належить до актів органів місцевого самоврядування нормативного-правового характеру, якими затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні.
38. Висновок про те, що генеральний план є нормативно-правовим актом, неодноразово був висловлений Верховним Судом, зокрема у постановах від 06.10.2020 у справі №504/2797/16-а, від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, 27.09.2023 у справі №300/3465/21, 11.09.2023 у справі № 320/258/19, 26.09.2023 у справі №320/2015/22.
39. Відповідачем у цій справі визначено представницький орган місцевого самоврядування - Черкаську міську раду, яка у спірних відносинах й прийняла оскаржувані рішення і які, на переконання прокурора, є незаконними та порушують інтереси держави.
40. Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, викладав висновки щодо застосування норм ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, є оскарження рішень органів місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
41. Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
42. "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
43. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 у справі №0440/6596/18 та від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
44. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
45. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
46. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі №810/3164/18, від 05.03.2019 у справі №806/602/18, від 13.03.2019 у справі №815/1139/18, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019 у справі №804/4585/18.
47. Отже, Суд повинен перевірити наявність підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.
48. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й інтереси мешканців відповідної територіальної громади, зокрема у такій важливій сфері суспільних відносин як містобудування, під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі генеральних планів території населених пунктів, якими визначається планувальна організація та розвиток території.
49. У постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 зверталася увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, згідно з якими захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
50. Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, висловлено й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
51. Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
52. Кабінет Міністрів України постановою від 19.08.2015 №698 затвердив «Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду», у пункті 2 якого вказано, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
53. Підпункт 1 п. 3 зазначеного Порядку передбачав, що одним з основних завдань нагляду є, зокрема виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;
54. Серед основних завдань ДІАМ, визначених у п. 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340, є здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності.
55. Об`єктами нагляду визначені:
- уповноважені органи містобудування та архітектури, якими згідно з частиною першою статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", до якої відсилає й частина друга статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", є:
- центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;
- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;
- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;
- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;
- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури;
- структурний підрозділ районної державної адміністрації з питань архітектури, а за його відсутності - структурний підрозділ обласної державної адміністрації з питань архітектури (до утворення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради з питань архітектури);
- структурні підрозділи Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю;
- територіальні органи ДІАМ;
- інші органи, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
56. Перевіряючи обґрунтованість тверджень прокурора про те, що місцеві ради під час затвердження ними відповідної містобудівної документації на місцевому рівні належать до об`єктів державного архітектурно-будівельного нагляду, колегія суддів виходить з такого.
57. Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
58. У частині 4 цієї ж статті визначено, що порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
59. У свою чергу порядок формування рад встановлено у ст. 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частиною першою якої передбачено, що сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
60. Місцеві ради є колегіальними представницькими органами місцевого самоврядування, при цьому колегіальність, відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", віднесено до основних принципів місцевого самоврядування в Україні.
61. Відповідно ч. 1 ст. 71 України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, що є однією з визначених законом гарантій місцевого самоврядування, його органів.
62. Пунктом 49 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка має назву «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад», передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема як затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
63. У постанові від 22.11.2023 у справі №320/835/23, предметом якої був детальний план території (один із видів містобудівної документації як і у справі, що розглядається), Верховний Суд виснував:
«… сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
70. Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.
71. Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.
72. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.
73. За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
74. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи».
64. Не зважаючи на те, що вказана справа стосувалася детального плану, Суд вважає її застосовною і до справи, що розглядається, оскільки предметом обох справ є містобудівна документація.
65. Отже ДІАМ не є належним позивачем у цій справі, що виключає і участь прокурора в його інтересах.
66. Аналогічно цей висновок стосується і Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, адже Закон України «Про охорону культурної спадщини», а саме ч. 2 ст. 6 не передбачає звернення до суду з таким позовом.
67. У ч. 4 ст. 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
68. З такими приписами процесуального закону перекликаються норми п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
69. У постанові Верховного Суду від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
70. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09.10.2012 у справі №21-177а12, від 22.09.2015 у справі №П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06.03.2018 у справі №826/7962/16, від 06.06.2018 у справі №П/811/289/16, від 13.06.2018 у справі №815/332/17 та від 22.08.2018 у справі № 818/1735/17.
71. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц зазначено, що процесуальний закон передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.
72. Стаття 240 КАС України, зокрема і п. 1 ч. 1 вказаної норми, не передбачають можливість залишення позовної заяви без розгляду в разі, якщо прокурором не дотримано визначеного законом порядку звернення до суду за захистом інтересів держави, наведено помилкове обґрунтування наявності підстав для представництва цих інтересів у суді.
При цьому звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
73. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
74. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №818/1735/17, від 07.09.2018 у справі №824/2473/15-а, від 24.09.2018 у справі №813/562/15, від 06.06.2019 у справі №814/2764/16, від 23.04.2020 у справі №820/6416/16, від 18.11.2022 у справі №813/2243/17, від 01.02.2022 у справі №480/4055/18 та від 30.05.2023 у справі №813/4992/17.
75. У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст.238 КАС України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
76. Підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.
77. Проте поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
78. Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08.09.2022 у справі № 300/1263/22.
79. Враховуючи зазначене, у ДІАМ України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації немає права на звернення до суду з позовом, який було подано у справі, яка розглядається, а, отже, вони відсутні і у прокурора, який дії в інтересах держави в їх особі.
80. З огляду на це, Суд дійшов висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
81. Враховуючи відсутність у прокурора права звернення до суду, Суд не вбачає необхідним оцінювати інші аргументи касаційних скарг як такі, що на загальний висновок по суті справи не впливають.
Керуючись ст. 238 343 349 351 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Приватного підприємства "Надія" та Черкаської міської ради задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2023 року у справі №580/1941/22 скасувати.
Провадження у справі №580/1941/22 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя С.М. Чиркін