№ 580/2069/22 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2025 року

м. Київ

справа №580/2069/22

адміністративне провадження № К/990/24164/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.07.2022 (головуючий суддя: Гаращенко В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2023 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Аліменко В.О., Беспалов О.О.) у справі № 580/2069/22 за позовом ОСОБА_1 до Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У травні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася з позовом до Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просила:

визнати протиправним і скасувати рішення Черкаської міської ради від 11.11.2021 № 13-117 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку по АДРЕСА_1 громадянці ОСОБА_1 (існуюче домоволодіння)»;

зобов`язати Черкаську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га з цільовим призначенням для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, що знаходиться з адресою: АДРЕСА_1 за заявою ОСОБА_1 від 22.10.2019.

Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 13.07.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2023, позов задовольнив.

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 17.07.2023 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 25.02.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка стверджує, що відповідач своїм рішенням перешкоджає в реалізації її конституційного права на отримання у власність бажаної земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Позивачка зазначила, що у встановленому законом порядку, 22.10.2019, звернулася до відповідача за отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою.

Проте, зазначене звернення було розглянуто лише 11.11.2021.

Так, на думку позивачки, рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2021 №13-117 безпідставно, із посиланням на невідповідність місця розташування вимогам генерального плану м. Черкаси відмовлено у надані дозволу на розробку проєкту землеустрою земельної ділянки орієнтованою площею 0,800 га, по вул. Ціолковського, 10/2 м.

Одночасно, цим рішенням позивачці погоджено надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0200 га.

У контексті зазначеної підстави для відмови позивачка просила врахувати, що на момент її звернення у жовтні 2019 року містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», відповідно до якої бажану земельну ділянку віднесено до території зелених насаджень загального користування (80%) та території садибної забудови (20%), не існувало, оскільки вказана містобудівна документація затверджена рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318.

Позивачка також посилається на лист Управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради № 77367-в від 30.09.2019, в якому зазначено, що генеральним планом міста, затвердженим рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, на вищезазначеній земельній ділянці передбачена територія санітарно-захисних зелених насаджень (15%) та садибна житлова забудова (85%).

Отже, містобудівна документація, чинна на дату її звернення (22.10.2019), не передбачала обмежень щодо використання земельної ділянки, відповідно оскаржуване рішення є протиправним і підлягає скасуванню.

Окремо позивачка також просила звернути увагу на те, що її заяву від 22.10.2019 розглянуто відповідачем поза межами встановлених земельним законодавством строків, а саме більше ніж через два роки з моменту звернення.

Відповідач позов не визнав. Посилається на пункт 3 оскаржуваного рішення, в якому зазначено, що згідно із висновком Управління планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування № 85162-3 від 20.05.2021 на земельну ділянку по АДРЕСА_2 , 10/2 наявні містобудівні обмеження щодо землекористування, пов`язані із розміщенням частини земельної ділянки в охоронній зоні інженерних мереж та із реалізацією містобудівної документації на частині земельної ділянки, а також із розміщенням в межах заповідної території «Черкаські берегові схили».

Зазначає, що рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505 затверджений генеральний план міста Черкаси.

Згодом, рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» було затверджено відповідні зміни до генерального плану м. Черкаси.

Власне, згідно із містобудівною документацією «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318, бажана земельна ділянка належить до території зелених насаджень загального користування (80%) та території садибної забудови (20%).

Своєю чергою, невідповідність місця розташування об`єкта генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації у відповідності до частини сьомої статті 118 ЗК України є прямою підставою для відмови в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою земельної ділянки.

Також відповідач просив врахувати, що Законом України від 24.03.2022 № 2145-ХІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення умов для забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану», внесені зміни до деяких законодавчих актів України, зокрема до Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

Так, вказаним Законом розділ X «Перехідні положення» ЗК України доповнено пунктом 27, згідно із яким під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: 5) безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється.

Отже, на переконання відповідача, на даний час існує пряма заборона, встановлена законодавцем щодо надання дозволів на розроблення проєктів землеустрою, а тому вимога про надання дозволу не підлягає задоволенню.

Відповідач також посилається на дискреційні повноваження у земельних питаннях.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі договору купівлі-продажу від 30.06.2017, зареєстрованого в реєстрі за № 1007, позивачка придбала 1/4 частку житлового будинку з прибудовами, позначеними в технічному паспорті літ. А-1, прибудови А-1, А2-1, А3-1, а, а1, а2, а3, а4, а5, а6, а7, з надвірними спорудами: погріб - Л,0, сараї - Б, Д, літня кухня - Г, вбиральня - Ж, гараж, - 3, навіс - Н, вбиральня - П, замощення - № 1, огорожа №№1-10, загальна площа відчужуваної частки будинку складає 46.8 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2 .

З інформації, зазначеної у витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №90915183 від 30.06.2017, суди попередній інстанцій встановили, що загальна площа житлового будинку по АДРЕСА_2 складає 166,6 кв.м., житлова площа - 101,5 кв.м., а загальна площа відчужуваної частини становить 46,8 кв.м.

Так, 24.02.2018 між позивачкою (далі - Сторона-1) та ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , яка діє за себе та як представник ОСОБА_4 (далі - Сторона-2), ОСОБА_5 , яка діє за себе та дає згоду неповнолітньому сину ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 (далі - Сторона-3) укладено договір про виділ в натурі частки, посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Сопільняк А.О., зареєстрований за № 468, відповідно до умов якого Стороні-1 виділяється в натурі частка розміром 1/4 (одна четверта) із домоволодіння АДРЕСА_2 , що належить Сторонам на праві спільної часткової власності.

Відповідно до положень пункту 5 договору про виділ в натурі частки від 24.02.2018, Сторона-1 стає власником: А-1 житловий будинок - 28% (1-3 кімната - 11,1 кв.м.), А1 -1 житлова прибудова 100%, а веранда 100%, а7 прибудова 100%, Б сарай 100%, П убиральня 100%, № 1 огорожа 100%, №2 огорожа 100% за адресою: АДРЕСА_2 . У зв`язку з укладенням цього договору, право спільної часткової власності Сторони-1 припиняється.

Наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради «Про присвоєння та зміну нумерації будинків та споруд на території м. Черкаси» №2411-а від 12.03.2018 надано адресу: АДРЕСА_1 кімнаті 1-3 житлового будинку (літ. А-1) площею 11,1 кв. м, житловій прибудові (літ. А1 -1), веранді (літ. а), прибудові (літ. а7), сараю (літ. Б), вбиральні (літ. П), огорожі №1, 2.

З метою отримати у власність, в порядку безоплатної приватизації, земельної ділянки по АДРЕСА_1 , позивачка 22.10.2019 звернулася з відповідною заявою до Черкаської міської ради.

Рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2021 № 13-117 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку по АДРЕСА_1 громадянці ОСОБА_1 (існуюче домоволодіння) вирішено:

1. Надати дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,0200 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

2. Відмовити у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,0800 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), керуючись пунктом 7 статті 118 Земельного кодексу України, враховуючи невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генерального плану міста Черкаси затвердженого рішенням ЧМР від 29.12.2011 № 3-505.

Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивачка звернулася із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до генерального плану міста, затвердженого рішенням сесії Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, на спірній земельній ділянці передбачена територія санітарно-захисних зелених насаджень (15%) та садибна житлова забудова (85%).

Отже, за висновками судів обох інстанцій, у межах плану зонування території міста Черкаси є можливим будівництво житлового будинку на спірній земельній ділянці.

Водночас наявність зелених насаджень на земельній ділянці не свідчить про заборону використання земельної ділянки за цільовим призначенням, оскільки цільове призначення ділянки передбачене не лише для будівництва, а й для обслуговування житлового будинку.

Також суди попередніх інстанцій констатували, що у випадку якщо частина земельної ділянки не може бути забудована, то питання про її забудову вирішується під час видачі містобудівних умов і обмежень забудови такої ділянки.

Проте, на стадії надання дозволу на розробку проєкту землеустрою такі питання не вирішуються, тому відмова в наданні дозволу на розробку проєкту для будівництва і обслуговування житлового будинку можлива лише у випадку коли земельна ділянка взагалі не підлягає забудові.

Суди зазначили, що відповідно до рішення Черкаської міської ради № 3-505 від 29.12.2011 садибна житлова забудова спірної земельної ділянки можлива на 85%.

Водночас твердження відповідача про перебування земельної ділянки в охоронній зоні інженерних мереж суди визнали безпідставними, оскільки орган місцевого самоврядування не зазначив яких саме інженерних мереж це стосується та не надав доказів проходження через земельну ділянку інженерних мереж чи вихід ділянки за межі червоних ліній вулиць.

Суди також відхилили доводи відповідача про перебування спірної земельної ділянки в межах заповідної території «Черкаські берегові схили», оскільки матеріали справи не містять документів, якими визначено межі зазначеної території та безпосередніх графічних зображень таких територій.

Також суди обох інстанцій визнали необґрунтованими посилання відповідача на містобудівну документацію «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затверджену рішенням Черкаської міської ради № 5-318 від 13.05.2021, оскільки відповідач розглянув заяву позивачки від 22.10.2019 з порушенням місячного строку, встановленого частиною сьомою статті 118 ЗК України, через 2 роки.

У контексті зазначеного висновку, суди констатували, що на позивачку не можуть покладатися наслідки допущеної відповідачем бездіяльності та свідомого зволікання (більше 2-х років) з прийняттям рішення за результатами розгляду поданої позивачкою заяви.

Водночас станом на дату подачі позивачкою заяви від 22.10.2019, рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318, яким внесено відповідні зміни до генерального плану міста Черкаси не існувало, а отже таке, за висновками судів обох інстанцій, не поширює свою дію на спірні правовідносини.

Також суди визнали необґрунтованими посилання відповідача на обмеження, встановлені Законом № 2145-ХІ, щодо заборони під час дії воєнного стану надавати дозвіл на розробку проєкту землеустрою, оскільки такі введенні після звернення позивачки за отриманням дозвільної документації (22.10.2019) та прийняття оскаржуваного відповідачем рішення (11.11.2021).

Відповідно, за висновками судів обох інстанцій, позивачка не повинна позбавлятися права на отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою внаслідок допущених з боку суб`єктом владних повноважень порушень.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що в оскаржуваних судових рішеннях суди першої та апеляційної інстанцій застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.08.2021 у справі № 712/2625/17, від 16.03.2023 у справі № 400/4409/21, від 30.01.2023 у справі № 120/11836/21-а, від 18.01.2023 у справ № 580/1300/22, від 07.03.2023 у справі № 712/11348/19, від 24.01.2023 у справі № 600/5806/21-а, від 27.02.2018 у справ № 545/808/17, від 05.04.2023 у справі № 750/10170/17, від 25.01.2023 у справі № 640/17787/20, від 27.01.2023 у справі № 520/9959/21, від 01.05.2023 у справі № 662/1942/19, від 27.03.20218 у справі № 806/2768/17, від 24.04.2018 у справі № 804/14322/14, від 08.05.2018 у справі № 2а-836/11, від 15.05.2018 у справі № 373/542/13-а, від 22.05.2018 у справі № 308/5046/16-а, від 21.06.2018 у справі № 705/6077/15-а, від 21.06.2018 у справі № 389/2880/15-а, від 14.08.2018 у справі № 806/171/16, від 14.08.2018 у справі № 820/2633/17, від 14.08.2018 у справі № 826/15748/16, від 14.08.2018 у справі № 280/759/16-а, від 14.08.2018 у справі № 461/2778/17, від 21.08.2018 у справі № 810/644/17, від 30.08.2018 у справі № 675/1905/16-а, від 31.09.2018 у справі № 815/6951/14, від 07.09.2018 у справі № 820/6040/15, від 19.09.2018 у справі № 389/2063/16-а, від 19.09.2018 у справі № П/811/7/18, від 19.09.2018 у справі № 814/146/17, від 20.09.2018 у справі № 128/3314/16-а, від 18.10.2018 у справі № 442/2491/16-а, від 29.10.2018 у справі № 813/2454/14 від 31.10.2018, від 13.01.2021 у справі № 1340/5638/18, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17 та від 23.12.2021 у справі № 480/4737/19.

Судами обох інстанцій також не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 09.09.2020 у справі № 826/10971/16 та від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, щодо обов`язку суб`єкта владних повноважень діяти у відповідності до вимог чинного законодавства на момент прийняття рішення, а не на момент звернення заявника з відповідного питання.

У контексті спірних правовідносин скаржник наполягає, що відповідно до положень частини сьомої статті 118 ЗК України, підставою для відмови особі у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою є невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншій містобудівній документації.

Своєю чергою, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України

Скаржник наполягає, що у спірному випадку на земельну ділянку по АДРЕСА_1 наявні містобудівні обмеження щодо землекористування, пов`язані із розміщенням частини земельної ділянки (0,0800 га) в охоронній зоні інженерних мереж, а також із розміщенням у межах заповідної території «Черкаські берегові схили».

Також згідно із містобудівною документацією «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318, бажана земельна ділянка належить до території зелених насаджень загального користування (80%) та території садибної забудови (20%).

Отже, за твердженнями скаржника, Черкаська міська рада надаючи ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтовною площею 0,0200 га, та відповідно відмовляючи в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою земельної ділянки орієнтовною площею 0,0800 га діяла в межах повноважень та у спосіб передбачений законодавством України.

Позивач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався, хоча про відкриття касаційного провадження у справі повідомлений належним чином 25.07.2023, що підтверджується інформацією, що міститься у корінці повідомлення про вручення поштового відправлення.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах.

Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

Земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (стаття 3 ЗК України).

Згідно із частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до пункту «б» частини першої статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.

Стаття 38 ЗК України визначає, що до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.

Згідно із статтею 40 ЗК України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

Відповідно до пункту «г» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

У справі, що розглядається, з метою отримання у власність, в порядку безоплатної приватизації, земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 гектара позивачка 22.10.2019 звернулася до Черкаської міської ради із відповідною заявою та пакетом документів.

Згідно із частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

За результатами розгляду порушеного ОСОБА_1 у заяві від 22.10.2019 питання, Черкаська міська рада на тринадцятій сесії прийняла оскаржуване рішення від 11.11.2021 №13-117, яким надала позивачці дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0200 га та одночасно відмовила у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0800 га з посиланням на невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням ради від 29.12.2011 № 3-505 (зі змінами).

Отже, фактично спір виник щодо відмови у передачі в порядку безоплатної приватизації частини земельної ділянки орієнтовною площею 0,0800 га.

За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної і комунальної власності для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Отже, у строк до 23.11.2019 відповідач мав розглянути заяву позивачки, проте до суду ОСОБА_1 звернулась лише в травні 2022 року.

Водночас, за приписами частини сьомої статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний зміст наведених норм права дає підстави зробити висновок, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам здійснюється поетапно.

У справі, що розглядається, оскаржуване рішення прийнято відповідачем 11.11.2021 та відмова у наданні позивачці дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтовною площею 0,0800 га обумовлена невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням ради від 29.12.2011 № 3-505 (зі змінами) та іншій містобудівній документації.

Суди встановили, що рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505 затверджений генеральний план міста Черкаси, згідно із яким на спірній земельній ділянці передбачалася територія санітарно-захисних зелених насаджень (15%) та садибна житлова забудова (85%).

Втім, рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» було затверджено відповідні зміни до генерального плану м. Черкаси.

Власне, з урахуванням внесених до генерального плану міста Черкаси змін, садибна житлова забудова спірної земельної ділянки стала можлива лише на 20 %, решту частину земельної ділянки віднесено до території зелених насаджень загального користування (80%), на якій не передбачається розміщення забудови.

Отже, задовольняючи позов, суди обох інстанцій виходили з того, що станом на дату подачі заяви від 22.10.2019 рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318, яким внесено зміни до генерального плану міста Черкаси, не існувало, відповідно таке не поширює свою дію на спірні правовідносини.

Суди також констатували порушення строків розгляду відповідачем ініційованого позивачкою у жовтні 2019 року земельного питання.

Проте, колегія суддів з такими висновками судів попередніх інстанцій погодитися не може, з огляду на таке.

Стаття 39 ЗК України визначає, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону № 3038-VI, терміни, наведені в цьому Закону, вживаються в такому значенні:

генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої);

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої).

Відповідно до приписів статті 17 Закону № 3038-VI (у редакції, чинній на момент затвердження генплану міста Черкаси) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для

обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Невід`ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту.

План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

Згідно із положеннями статті 17 цього Закону (в редакції, внесених рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 змін) генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік.

Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження генерального плану населеного пункту та Законом України «Про землеустрій», а якщо територія територіальної громади не обмежується територією одного населеного пункту, - у порядку, визначеному цим Законом та Законом України «Про землеустрій» для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.

Отже, зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. До генерального плану населеного пункту можуть вноситися зміни не частіше одного разу на рік.

Особливістю цієї справи є те, що на момент розгляду відповідачем порушеного позивачкою у зверненні від 22.10.2019 земельного питання, до генплану населеного пункту були внесенні відповідні зміни, згідно із якими бажана земельна ділянка віднесена до території зелених насаджень загального користування (80%) та території садибної забудови (20%).

Зазначені обставини сторонами не заперечуються.

Відповідно до інформації, що міститься у відкритому доступі на сайті Черкаської міської ради, рішення ради від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» є чинним.

Також згідно із інформацією, зазначеною у листі Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради № 77367-в від 30.09.2019, спірна земельна ділянка у відповідності до містобудівної документації «План зонування території міста Черкаси», затвердженої рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513, відноситься до зони зелених насаджень в санітарно-захисних зонах «С-6п» (на якій не передбачено розміщення житлового будинку) та до зони садибної житлової забудови «Ж-1» (в якій передбачене розміщення житлового будинку).

У контексті обставин цієї справи, колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що рішення за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою приймається за законодавством, що діє на час прийняття такого рішення суб`єктом владних повноважень, а не на час звернення із земельного питання.

Подібних висновків щодо необхідності застосування норм законодавства, чинних на час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, дійшов Верховний Суд і у постановах від 09.09.2020 у справі № 826/10971/16, від 31.03.2021 у справі №803/1541/16 та від 24.01.2023 у справі № 600/5806/21-а, на які обґрунтовано посилається скаржник у касаційній скарзі.

Такий підхід дозволяє суду здійснити перевірку рішення суб`єкта владних повноважень на відповідність його критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.

Своєю чергою, частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зміст цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Натомість чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Отже, оскільки на час розгляду заяви позивачки про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою місце розташування частини об`єкта (земельна ділянка орієнтовною площею 0,0800 га) не відповідало вимогам генерального плану м. Черкаси, зі змінами, колегія суддів погоджується із доводами відповідача, що у міськради були відсутні законні підстави для надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці ОСОБА_1 по АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,0800 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Аналогічні правові висновки щодо відсутності відстав для надання дозволу на розробку проєкту землеустрою у випадках невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам генеральному плану населеного пункту також викладені у постановах Верховного Суду від 31.08.2021 у справі № 712/2625/17, від 27.01.2023 у справі № 520/9959/21, від 30.08.2018 у справі № 675/1905/16-а, на які обґрунтовано посилається скаржник.

Одночасно з цим, колегія суддів зважає на недобросовісну поведінку суб`єкта владних повноважень щодо тривалого розгляду порушеного позивачкою питання в процесі якого відбулися зміни в містобудівній документації на місцевому рівні, проте за наявності встановлених генпланом обмежень використання земельної ділянки, у відповідача не було іншого правомірного варіанту поведінки, аніж відмовити у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтовною площею 0,0800 га з посиланням на імперативні приписи частини сьомої статті 118 ЗК України.

Також колегія суддів наголошує, що бездіяльність відповідача щодо тривалого нерозгляду земельного питання не спростовує обов`язку останнього приймати рішення на підставі законодавства, умов та підстав, які діють на час прийняття такого рішення суб`єктом владних повноважень, оскільки рішення не може суперечити генплану, який є основною містобудівною документацією на місцевому рівні.

У контексті наведеної вище оцінки бездіяльності відповідача, колегія суддів також враховує пасивну поведінку позивачки протягом двох років, оскільки остання не зверталась до відповідача після спливу терміну розгляду заяви.

Також Верховний Суд наголошує, що саме під час бездіяльності відповідача та пасивної поведінки позивача, відбулася зміна правового регулювання земельної ділянки, що своєю чергою вплинуло на прийняття оскарженого рішення.

За такого правового регулювання спірних правовідносин та встановлених судами обставин, колегія суддів вважає доцільним застосування принципу «Leges vigilantibus non dormientibus subveniunt», згідно із яким закони допомагають тим, хто пильнує.

Також, в цьому контексті колегія суддів наголошує, що правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну уповноваженим органом нормативно-правового регулювання спірних правовідносин.

Такий висновок, у тому числі ґрунтується на правовій позиції Конституційного Суду України, згідно із яким особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

Водночас, оскаржене рішення відповідача не можна вважати таким, що не відповідає критеріям визначеним частиною 2 статті 2 КАС України, оскільки суб`єкт владних повноважень, на час прийняття рішення, добросовісно, зважив всі обставини та цілком розсудливо прийшов до висновку про відповідність вимогам генплану м. Черкаси місця розташування іншої частини земельної ділянки орієнтовною площею 0,0200 га (знаходиться у зоні садибної житлової забудови «Ж-1», в якій передбачене розміщення житлового будинку).

За таких обставин, відповідач прийняв рішення несвоєчасно, водночас правомірно надав позивачці дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо частини земельної ділянки.

Отже, правильно встановивши обставини справи, суди попередній інстанцій невірно застосували норми права, які регулюють спірні правовідносини та умови, які існували на час прийняття оскарженого рішення, що своєю чергою призвело до помилкових висновків про незаконність рішення Черкаської міської ради від 11.11.2021 №13-117 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо земельної ділянки орієнтовною площею 0,0800 га з підстав, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України.

Разом з тим, колегія суддів виключає можливість застосування висновків, викладених у решті постанов Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, до справи, що розглядається, оскільки правовідносини у справах № 400/4409/21, № 120/11836/21-а, № 580/1300/22, № 712/11348/19, № 545/808/17, № 750/10170/17, № 640/17787/20, № 662/1942/19, № 806/2768/17, від 24.04.2018 №804/14322/14, № 2а-836/11, № 373/542/13-а, № 308/5046/16-а, № 705/6077/15-а, № 389/2880/15-а, № 806/171/16, № 820/2633/17, № 826/15748/16, № 280/759/16-а, № 461/2778/17, № 810/644/17, № 815/6951/14, № 820/6040/15, № 389/2063/16-а, №П/811/7/18, № 814/146/17, від 20.09.2018 у справі № 128/3314/16-а, №442/2491/16-а, № 813/2454/14 від 31.10.2018, № 1340/5638/18, №814/1959/17 та № 480/4737/19 не є подібними, ухвалені за інших фактичних обставин справи, з урахуванням іншої нормативної бази, що у своїй сукупності не дозволяє аналогічно застосувати ті ж самі положення законодавства та, відповідно, правову позицію у справі, що розглядається.

Також колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що Черкаський окружний адміністративний суд 25.08.2022 ухвалив додаткове рішення, яким стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Черкаської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати на правничу допомогу у сумі 2000 (дві тисяч) гривень.

Колегія суддів зазначає, що додаткове судове рішення є похідним від первісного судового акта, його невід`ємною складовою, ухвалюється в тому самому складі та порядку, що й первісне судове рішення та результат додаткового рішення залежить від висновків основного рішення.

Таким чином, незважаючи на те, що у касаційній скарзі не ставиться питання про скасування додаткового судового рішення і окремої касаційної скарги не подано, це додаткове рішення є предметом касаційного перегляду, оскільки є невід`ємною частиною судового рішення суду першої інстанції по суті спору.

За змістом частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

За таких встановлених обставин та правового регулювання, Верховний Суд зазначає про наявність підстав для виходу за межі доводів касаційної скарги на підставі частини третьої статті 341 КАС України та скасування додаткового судового рішення, оскільки останнє є нерозривно пов`язаним із основним рішенням суду та не може існувати окремо.

Отже, враховуючи результат касаційного розгляду цієї справи, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування додаткового рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25.08.2022, як похідного від основного рішення суду першої інстанції від 13.07.2022.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі підлягають скасуванню, а касаційна скарга - задоволенню.

ІХ. СУДОВІ ВИТРАТИ

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Черкаської міської ради задовольнити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.07.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2023 у справі №580/2069/22 скасувати і прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Скасувати додаткове рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25.08.2022 у справі № 580/2069/22.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Кравчук

В. М. Шарапа