ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2024 року
м. Київ
справа № 580/4422/21
адміністративне провадження № К/990/11517/22
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №580/4422/21
за позовом ОСОБА_1 до Золотоніської міської ради про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року (суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року (суд у складі головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.) у справі №580/4422/21
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Золотоніської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним рішення відповідача від 23 березня 2021 року №5-97/VIII щодо відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства на території Золотоніської громади;
- зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га на території Золотоніської громади на підставі заяви від 08 лютого 2021 року №387.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що спірним рішенням відповідач відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за відсутності правових підстав, виключний перелік яких визначений законом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Золотоніської міської ради від 23 березня 2021 року №5-97/VIII про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства.
Зобов`язано Золотоніську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 08 лютого 2021 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою з усіма доданими документами та у порядку, визначеному законодавством, прийняти рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не надано доказів недотримання позивачем встановленої статтею 118 Земельного кодексу України процедури отримання дозволу на розробку проекту землеустрою та не зазначено обставин, які виключали б можливість прийняття рішення про надання такого дозволу.
У задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою суди попередніх інстанцій відмовили, оскільки така вимога стосується втручанням у дискреційні повноваження відповідача щодо розпорядження землею та прийняття конкретного виду рішення, що не відповідає завданню адміністративного суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, представником позивача подано до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року по справі №580/4422/21 повністю та рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року по справі №580/4422/21 у частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову.
Як на підставу касаційного оскарження, скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 03 березня 2021 року по справі №320/4182/20, від 31 липня 2020 року по справі №810/2474/18, від 22 січня 2020 року по справі №560/798/16-а, від 24 грудня 2019 року по справі №823/59/17, від 31 жовтня 2019 року по справі №802/1224/16-а, від 11 вересня 2019 року по справі №819/570/18, які складають усталену судову практику щодо відсутності дискреційності у повноваженні органу місцевого самоврядування надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 серпня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді ОСОБА_2., судді Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Дубового Олександра Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року по справі №580/4422/21.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року №907/0/78-23, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 08 червня 2023 року № 622/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 червня 2021 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Стеценка С.Г.
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
6. Верховний Суд ухвалою від 08 січня 2024 року призначив справу №580/4422/21 до розгляду в порядку письмового провадження з 09 січня 2024 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Представник позивача звернувся до Золотоніської міської ради із заявою від 08 лютого 2021 року про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га.
До заяви позивач додав: копію паспорта, графічні матеріали щодо місця розташування земельної ділянки, ордер та копію свідоцтва на зайняття адвокатською діяльністю представника.
За наслідками розгляду вказаної заяви, відповідач рішенням від 23 березня 2021 року №5-97/VIII відмовив у її задоволенні. Підстав прийняття вказаного рішення не зазначено.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів КАС Верховного Суду дійшла таких висновків.
Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, зазначеним кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною другою статті 2 Закону №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
10. Розглядаючи справу в частині правомірності відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв та прийняв спірне рішення з порушенням вимог закону. Тому, спірне рішення підлягає скасуванню, як таке, що прийняте з порушенням підстав його ухвалення.
11. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги позивача та на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС виходить із такого.
Відповідно до частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).
За висновками Європейського Суду з прав людини, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення у справі «Афанасьєв проти України»).
Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Положення Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, що були прийняті 11.03.1980 Комітетом Міністрів, передбачають, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності, пов`язаний з владними повноваженнями та їх носіями - органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Попри те, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.
Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує останнього вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні. Натомість, застосування такого способу захисту прав, свобод та інтересів позивача як зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, є правильним тоді, коли останній розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив у його задоволенні.
12. З урахуванням наведеного можна зробити висновок, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом владних повноважень на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов, то суд повинен зобов`язати його прийняти рішення з урахуванням оцінки суду.
Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 26 вересня 2023 року по справі №420/5833/19.
13. Колегія суддів КАС ВС зазначає, що суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього, і щодо яких мали місце порушення. Тим більше після того, як неправомірність його рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом.
Відповідно до статті 118 ЗК України відповідач був зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.
14. Таким чином, оскільки оспорюване рішення не містить належним чином обґрунтованих підстав для його прийняття, визначених статтею 118 ЗК України, а розгляд заяви передбачає з`ясування обставин зокрема щодо відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки та чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки, колегія суддів КАС ВС погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Золотоніської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, та прийняти рішення відповідно до статті 118 ЗК України, з урахуванням встановлених судом обставин.
15. Посилання відповідача на неврахування судами попередніх інстанцій правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 03 березня 2021 року по справі №320/4182/20, від 31 липня 2020 року по справі №810/2474/18, від 22 січня 2020 року по справі №560/798/16-а, від 24 грудня 2019 року по справі №823/59/17, від 31 жовтня 2019 року по справі №802/1224/16-а, від 11 вересня 2019 року по справі №819/570/18, колегією суддів Касаційного суду до уваги не приймаються, оскільки судові рішення у них постановлені за інших фактичних обставин справи, зокрема:
- у справі №819/570/18, висновок про відсутність дискреційних повноважень мотивований тим, що судовими рішеннями, які набрали законної сили встановлено, що сільська рада неодноразово неправомірно відмовляла у наданні дозволу, черговий повторний розгляд заяви не захистить прав позивача.
- у справі №320/4182/20 сільська рада відмовила позивачу у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, на тій підставі, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законодавства про власність, а пізніше роз`яснила цю підставу тим, що на цю ж земельну ділянку вже надано дозвіл іншій особі на розробку проекту землеустрою. Суди дійшли висновку, що вказана підстава для відмови не узгоджується з приписами статті 118 ЗК України.
- у справі №802/1224/16-а позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства у зв`язку з тим, що земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, які з метою реалізації ініціативи Держгеокадастру підтриманої Урядом України зарезервовано для надання учасникам антитерористичної операції та членам родин загиблих з їх числа. Суди дійшли висновку, що вказана підстава для відмови не узгоджується з приписами статті 118 ЗК України.
Тоді як у справі, що розглядається, відповідач не зазначив підстави відмови у наданні такого дозволу, а суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач у спірних правовідносинах прийняв спірне рішення з порушенням вимог закону.
16. Вирішуючи питання про стягнення судових витрат на професійну правничу допомогу, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною першою статті 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.
До витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать витрати на професійну правничу допомогу (пункт 1 частини третьої статті 132 КАС України).
Згідно з вимогами ст.134 КАС України витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.
За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.
Для цілей розподілу судових витрат:
1) розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов`язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою;
2) розмір суми, що підлягає сплаті в порядку компенсації витрат адвоката, необхідних для надання правничої допомоги, встановлюється згідно з умовами договору про надання правничої допомоги на підставі доказів, які підтверджують здійснення відповідних витрат.
Для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із:
1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг);
2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг);
3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт;
4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
Відповідно до частин шостої, сьомої статті 134 КАС України у разі недотримання вимог частини п`ятої цієї статті суд може, за клопотанням іншої сторони, зменшити розмір витрат на правничу допомогу, які підлягають розподілу між сторонами.
Обов`язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами.
Суди попередніх інстанцій встановили, що клопотань про зменшення витрат на оплату правничої допомоги від відповідача не надходило.
Розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо) (абзац 1 частини сьомої статті 139 КАС України).
На обґрунтування понесених витрат на професійну правничу допомогу позивач подав до суду договір про надання правової допомоги, акти наданої правової допомоги та ордер від 25 червня 2021 року серії СА №1012932.
Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що 05 лютого 2021 року між ОСОБА_1 та Адвокатським бюро «Олександра Дубового» укладено договір про надання правової (правничої) допомоги №б/н.
Пунктом 3.1 договору передбачено, що перелік, об`єм та вартість правової допомоги, а також порядок розрахунків, умови та строк оплати вартості правової допомоги за цим Договором, визначається за згодою сторін в актах наданої правової допомоги, які підписуються сторонами та є невід`ємними частинами договору.
Згідно актів наданої правової допомоги від 25 червня 2021 року та від 12 травня 2022 року, сторони погодили, що клієнт зобов`язаний сплатити вартість правової допомоги, що визначена в цьому акті, протягом шести місяців після ухвалення судом першої та апеляційної інстанцій рішення по суті.
Колегія суддів зазначає, що при визначенні суми відшкодування суд повинен виходити з критерію реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи та фінансового стану обох сторін. Ті самі критерії застосовує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), присуджуючи судові витрати на підставі ст. 41 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
У рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Схід/Захід Альянс Лімітед» проти України» (заява №19336/04) зазначено, що заявник має право на компенсацію судових та інших витрат, лише якщо буде доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їхній розмір обґрунтованим.
Вказаний правовий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року по справі №755/9215/15-ц та від 17 травня 2023 року по справі №200/12177/19-а.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що жодних доказів оплати правничої допомоги до суду не надано.
Таким чином, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що позивач не довів факту понесених витрат на професійну правничу допомогу.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року по справі №580/4422/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Стрелець Т.Г.
Судді Стеценко С.Г.
Тацій Л.В.