ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року
м. Київ
справа № 580/7276/21
адміністративне провадження № К/990/36990/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №580/7276/21
за позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації
до Виконавчого комітету Черкаської міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: "ТОВ Інститут Харківпроект"
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 (головуючий суддя Трофімова Л.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 (колегія у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів: Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Черкаська окружна прокуратура (далі також - позивач) в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі також - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;
- зобов`язати Виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор, з огляду на інтереси держави, зазначав, що в ході опрацювання інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території міста Черкаси, яке полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси, як складової частини Генерального плану м. Черкаси. У зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради у нездійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.
Зобов`язано Виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Виконавчим комітетом Черкаської міської ради не надано доказів на підтвердження тих обставин, що вжито заходи, спрямовані на розробку та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та/або замовлення і відповідне погодження в установленому порядку. Фактично після затвердження рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505 Генерального плану, відповідачем було вчинено протиправну бездіяльність, що полягає у відсутності замовлення розробки історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси з прийняттям в установленому порядку обов`язкового до виконання рішення. Бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, є загрозою для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, є викликом непоправному руйнуванню пам`яток історії та культури, знищенню історичної спадщини громади. Оскільки наявними матеріалами справи підтверджується неналежне врядування спеціально уповноваженого органу в особі виконавчого комітету Черкаської міської ради в сфері охорони культурної спадщини, то є підстави для задоволення позову.
Разом з тим, суди дійшли висновку, що у частині складової вимоги «історично населеного» щодо визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Черкаської міської ради, що полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, належить врахувати, що не є тотожним «історичне населене місце», «історичний ареал населеного місця» та місто як населений пункт/вид поселення, тому у цій частині редакції сформованої вимоги варто відмовити.
Щодо права звернення Черкаської окружної прокуратури до суду, суди дійшли висновку про наявність правових підстав для правомірного ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів держави, зокрема, в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину, у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідачем виконавчим комітетом Черкаської міської ради - у нездійсненні компетенційних повноважень щодо замовлення розробки у складі Генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси із затвердженням науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Відповідач, не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 у справі №580/7276/21 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що ним в процесі розгляду справи неодноразово наголошувалось на тому, що позовні вимоги заявлені до неналежного відповідача, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог. Так, скаржник зазначає, що повноваження щодо організації виконання державних програм у межах повноважень; розробки і реалізації міських програм містобудування, архітектурної діяльності та земельних відносин, як і виконання функцій замовника містобудівної документації, належить до повноважень Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради. Саме Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, на думку відповідача, виступає замовником послуг щодо розробки містобудівної документації, складовою частиною якої станом на сьогодні є історико- архітектурний опорний план. Отже, скаржник вважає, що як позивач, так і суд першої інстанції невірно встановили виконавчий орган, що мав би здійснити у межах своїх повноважень відповідні заходи щодо розробки історико-архітектурного опорного плану. При цьому, суд апеляційної інстанції при перегляді справи в апеляційному порядку не надав належної оцінки вказаним вище доказам.
Щодо зобов`язання відповідача вжити заходи щодо затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси, скаржник зазначає наступне.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Відповідно до відомостей із сайту Міністерства культури та інформаційної політики України наказ про затвердження меж і режимів використання історичних ареалів міста Черкаси відсутній, а тому вимога про необхідність розроблення історико-архітектурного опорного плану, на думку відповідача, не базується на законних підставах.
Також відповідач зазначив, що Черкаська окружна прокуратура не має процесуальної правоздатності пред`являти позов в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 27.12.2022 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
9. Ухвалою Верховного Суду від 16.01.2023 касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради залишено без руху. Надано скаржнику десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги шляхом подання заяви, в якій навести інші підстави для поновлення строку на касаційне оскарження та надати відповідні докази.
10. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 16.01.2023 скаржник надіслав до суду заяву про усунення недоліків касаційної скарги.
11. Ухвалою Верховного Суду від 27.02.2023 визнано поважними причини пропуску Виконавчим комітетом Черкаської міської ради строку на касаційне оскарження рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 у справі №580/7276/21 та поновлено Виконавчому комітету Черкаської міської ради строк на касаційне оскарження. Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 у справі №580/7276/21.
12. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г. від 23.05.2023 №23643/23 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відпусткою судді Бучик А.Ю., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.05.2023 №№ 770/0/78-23, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.05.2023, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.
13. Ухвалою Верховного Суду від 19.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць України по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.
15. Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.
16. Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог статті 17 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-V) та статті 32 Закону України від 08.06.2020 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.
17. На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21.09.2020 №02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.
18. Також Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 №22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів.
19. Черкаська обласна державна адміністрація направила листи від 21.12.2020 №23231/01/01-57 та від 17.02.2021 №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких додаються.
20. У листі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації № 02/01-03-13/304/02/01-03-13/7551 від 06.04.2021, наданому на запит Черкаської окружної прокуратури № 145-205 від 25.03.2021, зазначено, що історико-архітектурний опорний план м. Черкаси не затверджений.
21. З інформації, наявної на офіційному сайті міської ради не встановлено складової Генерального плану м.Черкаси - історико-архітектурного опорного плану.
22. Листом від 12.04.2021 №6635-01-21 Виконавчий комітет Черкаської міської ради повідомив Черкаську окружну прокуратуру про те, що Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради доручено до 01.11.2020 здійснити передбачені законодавством заходи для розробки історико-архітектурного опорного плану міста та внесення відповідних змін до генерального плану, проте видатки на зазначені заходи затверджені не були.
23. 13.05.2021 Черкаською міською радою було прийнято рішення № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (Актуалізація)», яким вирішено забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси».
24. 24.06.2021 у відповіді на запит прокуратури відповідач зазначив, що ним проводяться заходи із коригування історико-архітектурного опорного плану міста.
25. Вважаючи протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкас, прокуратура звернулась до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
29. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
30. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
31. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
33. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
34. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
35. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
36. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
37. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
38. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
39. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.
40. Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
41. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
42. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
43. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
44. У цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що Черкаська окружна прокуратура звернулась до суду в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради у зв`язку з бездіяльністю Виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.
45. Однак, Верховний Суд звертає увагу, що аналіз чинного законодавства дає підстави дійти до висновку про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави (а не конкретного суб`єкта владних повноважень) у разі порушення або загрози порушення інтересів держави.
46. При цьому, інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді.
47. Як уже зазначалось, "інтереси держави" є оціночним поняттям, а тому прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
48. З оскаржуваних рішень першої та апеляційної інстанції вбачається, що суди не перевіряли обґрунтування прокурора з відповідними посиланнями на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави та в чому необхідність їх захисту.
49. Колегія суддів звертає увагу на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21 та від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21, відповідно до якої, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону №1697-VІІ, відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
50. Суди попередніх інстанцій не перевірили наявність об`єктивної складової, а саме не з`ясували обставин справи щодо наявності порушення законних інтересів держави або загрози порушення цих інтересів, не перевірили обґрунтування прокурора в цій частині.
51. Без з`ясування вказаних обставин, неможливо стверджувати про наявність у прокурора права звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.
52. Щодо суб`єктної складової колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що судами попередніх інстанцій встановлено, що обґрунтовуючи підстави звернення з позовом до суду, прокурор в позовній заяві зазначив, що спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, однак зазначені органи до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності відповідачем, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси та зобов`язання вчинити відповідні дії, не звертались. Вказане, на думку прокурора, свідчить про бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, що може призвести до негативних наслідків та, відповідно, про наявність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом.
53. Так, суди попередніх інстанції визнали наявність правових підстав для правомірного ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів держави, зокрема, в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину, у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідачем - Виконавчим комітетом Черкаської міської ради - у не здійсненні компетенційних повноважень щодо замовлення розробки у складі Генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси із затвердженням науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.
54. Однак, колегія суддів Верховного Суду вважає, що з метою з`ясування обставин щодо наявності права звернення Черкаської окружної прокуратури до суду з цим позовом, суди попередніх інстанцій повинні були першочергово перевірити доводи прокурора щодо наявності порушення законних інтересів держави або загрози порушення цих інтересів, і тільки встановивши які інтереси держави порушено, суди могли перевірити чи вказані прокурором органи є уповноваженими здійснювати захист таких інтересів.
55. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу, що прокурор визначив Виконавчий комітет Черкаської міської ради відповідачем у цій справі, оскільки стверджує про бездіяльність цього органу місцевого самоврядування, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.
56. З огляду на це, суди мали перевірити наявність органу, до повноважень якого відноситься здійснення контролю за діяльністю Виконавчого комітету Черкаської міської ради, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності цього органу.
57. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
58. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21, від 01.12.2022 у справі № 340/6113/21.
59. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави або існує загроза порушення інтересів держави.
60. В контексті спірних правовідносин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу, що інтереси держави, охоплюють, у тому числі, інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності та їх забудова.
61. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 20.07.2021 у справі № 480/3093/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 18.12.2021 у справі № 804/3740/18, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 05.05.2022 у справі № 320/6514/18.
62. Верховний Суд у постанові від 31.03.2021 у справі № 922/3272/18 дійшов висновку про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
63. У свою чергу, у постанові від 22.10.2020 у справі № 140/756/19 Верховний Суд наголосив, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
64. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.10.2019 у справі № 920/447/18 наголосила, що бездіяльність міської ради щодо захисту законних інтересів територіальної громади, а саме - невжиття, всупереч своїм повноваженням щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.
65. У цій справі суди попередніх інстанцій зазначили, що прокурор звернувся до Виконавчого комітету Черкаської міської ради в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації. Однак, обґрунтувань щодо такого висновку рішення судів попередніх інстанцій не містять, у зв`язку з чим незрозуміло в чому порушений інтерес вказаних органів та чи може прокурор його захищати.
66. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судам попередніх інстанцій необхідно перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави, а саме обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів.
67. Без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.
68. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
69. Відповідно до частин другої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
70. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
71. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, установити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
72. 16.03.2023 на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від Черкаської обласної прокуратури, в якому остання просить закрити касаційне провадження у справі, Однак, колегія суддів звертає увагу, що питання відповідності касаційної скарги вимогам КАС України було перевірено Судом під час відкриття касаційного провадження.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 скасувати.
Справу за позовом Черкаської окружної прокуратури в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: "ТОВ Інститут Харківпроект", про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко О.П. Стародуб А.І. Рибачук