ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2020 року

Київ

справа №599/1422/16-а

адміністративне провадження №К/9901/34121/18, К/9901/34119/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на постанову Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року (суддя: Чорна В.Г.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року (судді: Багрій В.М., Рабачук А.І., Старунський Д.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Голови Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Тернопільської області Чеховича Петра Михайловича, Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Тернопільської області, треті особи: Заяць Олександра Ярославівна , Містерман Григорій Васильович , Баран Іван Васильович , третя особа із самостійними вимогами ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування правових актів стягнення коштів,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до голови Гає-Розтоцької сільської ради Чеховича Петра Михайловича, Гає-Розтоцької сільської ради, третя особа із самостійними вимогами ОСОБА_2 , в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив рішення Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Тернопільської області «Про дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради» від 13 січня 2011 року № 24, від 21 січня 2012 року № 99, від 10 січня 2013 року №190, від 06 лютого 2014 року № 247, від 04 лютого 2015 року № 300, від 24 грудня 2015 року № 16, від 24 грудня 2015 року № 16 визнати протиправними та скасувати їх.

Третя особа із самостійними позовними вимогами просила визнати дії голови Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Чеховича Петра Михайловича по нарахуванню та виплаті премій і матеріальної допомоги працівникам Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Тернопільської області за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2016 року на загальну суму 586 394,03 грн. протиправними та зобов`язати голову Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Тернопільської області Чеховича Петра Михайловича відшкодувати матеріальну шкоду завдану територіальній громаді с.Гаї-Розтоцькі безпідставно нарахованими та виплаченими преміями та матеріальними допомогами в сумі 586394,03 грн. в бюджет Гає-Розтоцької сільської ради Зборівського району Тернопільської області.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Ухвалою Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про залишення позову без розгляду з підстав пропуску позивачем строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 99 КАС України (чинного на час звернення до суду). В ухвалі суд дійшов висновку, що позивачем не пропущений строк звернення до суду, оскільки позивач про порушення своїх прав дізнався 22 травня 2016 року, а з позовом звернувся 03 листопада 2016 року.

Ухвала Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року не була предметом перегляду в апеляційному порядку.

Постановою Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходили з того, що рішення та дії Гає-Розтоцької сільської ради, голови Гає-Розтоцької сільської ради щодо виплати працівникам апарату управління сільської ради премій, матеріальної допомоги відповідають вимогам законодавства, що регулюють оплату праці в органах місцевого самоврядування.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Третя особа із самостійними вимогами у касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року і ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Позивач касаційну скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.

При цьому, на переконання обох скаржників, суди не врахували, що оскаржувані рішення, якими надавався дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги сільському голові та працівникам апарату управління сільської ради, не були оприлюднені у встановленому порядку відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», і тому не набули чинності.

Суди не дали належної правової оцінки, що Положення про преміювання працівників Гає-Розтоцької сільської ради не було затверджено рішенням уповноваженого органу. Також дане положення не відповідає вимогам ДСТУ 4163-2003.

Зазначили, що судами не вирішено самостійні вимог третьої особи про визнання дій голови Гає-Розтоцької сільської ради протиправними та про відшкодування матеріальної шкоди, завданої територіальній громаді с. Гаї-Розтоцькі безпідставно нарахованими та виплаченими коштами в сумі 586394, 03 грн.

Позиція інших учасників справи.

Відзиви на касаційну скаргу від учасників справи не надходили.

Рух касаційної скарги.

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалами від 20 липня 2017 року, 04 вересня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року.

16 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Бевзенко В.М., Желтобрюх І.Л.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Преміювання голови та працівників Гає-Розтоцької сільської ради впродовж 2011-2016 років здійснювалося відповідно до рішень про преміювання працівників Гає-Розтоцької сільської ради, що затверджувалися щороку на сесіях Гає-Розтоцької сільської ради.

Зокрема, рішенням Гає-Розтоцької сільської ради від 13 січня 2011 року № 24 «Про дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради» вирішено преміювати та надати матеріальну допомогу голові та працівникам апарату управління сільської ради в 2011 році.

Рішенням Гає-Розтоцької сільської ради від 21 січня 2012 року № 99 «Про дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради» вирішено преміювати та надати матеріальну допомогу голові та працівникам апарату управління сільської ради в 2012 році.

Рішенням Гає-Розтоцької сільської ради від 10 січня 2013 року № 190 «Про дозвіл на преміювання, вирішено преміювати та надати матеріальну допомогу голові та працівникам апарату управління сільської ради в 2013 році.

Рішенням Гає-Розтоцької сільської ради від 06 лютого 2014 року № 247 «Про дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради» вирішено преміювати та надати матеріальну допомогу голові та працівникам апарату управління сільської ради в 2014 році.

Рішенням Гає-Розтоцької сільської ради від 04 лютого 2015 року № 300 «Про дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради» вирішено преміювати та надати матеріальну допомогу голові та працівникам апарату управління сільської ради в 2015 році.

Рішенням Гає-Розтоцької сільської ради від 24 грудня 2015 року № 16 «Про дозвіл на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради» вирішено преміювати та надати матеріальну допомогу голові та працівникам апарату управління сільської ради в 2016 році.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з частинами 1, 3, 4, 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадові особи одержують заробітну плату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень.

Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.

Посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

Відповідно до пункту 12 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

Згідно з частиною 1 статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про оплату праці» оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Відповідно до другого абзацу пункту 1 постанови Кабінетом Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» (далі постанова № 268) умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і схем посадових окладів згідно з додатками 48 - 54 і 57.

Згідно з абзацом другим пункту 6 постанови № 268 преміювання сільських, селищних і міських голів, голів районних і районних у містах рад, їх заступників, встановлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірі, установлених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Предметом оскарження у цій справі є рішення та дії суб`єкта владних повноважень.

Одним із критеріів оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб`єктів владних повноважень є прийняття ними рішень обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

При цьому, суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Як свідчать матеріали справи, в період 2011-2016 років на сесіях Гає-Розтоцької сільської ради прийняті рішення про надання дозволу на преміювання, надання матеріальної допомоги в розмірі середньомісячного заробітку голові сільської ради та працівникам апарату управління сільської ради.

Згідно з протоколами сесій Гає-Розтоцької сільської ради вирішення питання про надання дозволу на преміювання, надання матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради вирішувалося щорічно разом з вирішенням питань про стан виконання бюджету за попередній рік та питань про сільський бюджет на наступний рік.

Гає-Розтоцька сільська рада в межах наданих їй повноважень, які передбачені законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про оплату праці» Бюджетним кодексом України, постановою Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», приймала рішення про преміювання та виплату матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради в межах бюджетних видатків на оплату праці. При цьому розмір премій та матеріальної допомоги, які виплачувались вказаним працівникам, не суперечить положенням наведених вище нормативно-правових актів.

Тому, закріплений у частині другій статті 2 КАС України у поєднанні з статтею 19 Конституції України критерій оцінювання рішень, дій, бездіяльності суб`єктів владних повноважень відповідає вказаним нормам.

Аргументи касаційної скарги позивача є аналогічними доводам, викладеними у заяві, які належним чином перевірені судами попередніх інстанції та зводяться до їх переоцінки.

Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг на предмет законності судових рішень виключно в межах заявлених в суді першої інстанції вимог та які безпосередньо стосуються правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і дотримання норм процесуального права, у зв`язку із чим, не вдається до аналізу і перевірки інших доводів, які за своїм змістом зводяться до переоцінки доказів та встановлення обставин, які належним чином перевірені судами попередніх інстанцій.

Оскаржувані судові рішення відповідають критерію обґрунтованості судового рішення.

Доводи скаржників щодо необізнаності депутатів сільської ради при розгляді питання про преміювання є безпідставними, оскільки кожний депутат Гає-Розтоцької сільської ради мав реальну можливість здійснювати свої повноваження відповідно до законодавства.

При цьому, оскаржувані позивачем рішення приймалися на сесії сільської ради колегіально за участі, зокрема, депутатів Заяць Олександра Ярославівна , Містерман Григорій Васильович , Баран Іван Васильович , які залучені до розгляду даної справи як треті особи.

Таким чином, оскаржувані рішення, якими надано дозвіл на преміювання та виплату матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради, прийняті Гає-Розтоцькою сільською радою правомірно та в межах повноважень, наданих законодавством.

Враховуючи те, що рішення про преміювання та виплату матеріальної допомоги працівникам апарату управління сільської ради приймалися на сесіях Гає-Розтоцької сільської ради колегіально (сільський голова, секретар сільської ради, депутати (16 обраних депутатів) та відповідають вимогам законодавства, самостійні вимоги третьої особи про визнання протиправними дій голови Гає-Розтоцької сільської ради Чеховича П .М . щодо нарахування та виплати премій, матеріальної допомоги працівникам Гає-Розтоцької сільської ради за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2016 року на загальну суму 586394, 03 грн та зобов`язання відшкодувати вказану суму до місцевого бюджету, є безпідставними та задоволенню не підлягають.

Доводи щодо невирішення самостійних вимог ОСОБА_2 є помилковими, оскільки з постанови суду першої інстанції вбачається, що ОСОБА_2 відмовлено у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування правових актів органу місцевого самоврядування та повернення безпідставно витрачених коштів місцевого бюджету.

Також безпідставними є посилання скаржників на те, що рішення Гає-Розтоцької сільської ради не були оприлюднені у встановленому порядку, оскільки згідно з довідкою, яка міститься в матеріалах справи (а.с. 211), Гає- Розтоцька сільська рада оприлюднює тексти рішень та іншу інформацію, в тому числі оскаржувані рішення, на паперових носіях на інформаційному стенді в приміщенні сільської ради.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruizv. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 350 КАС України передбачено, що не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій у цій справі не підлягають скасуванню.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Зборівського районного суду Тернопільської області від 10 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

судді Л.О.Єресько

В.М. Соколов