ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 липня 2024 року
м. Київ
справа № 600/2824/23-а
провадження № К/990/40867/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації до Західного офісу Державної аудиторської служби України, Управління Західного офісу Держаудитслужби у Чернівецькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Західного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 липня 2023 року (у складі головуючого судді Анісімова О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року (у складі колегії: головуючого судді - Залімського І.Г., суддів: Мацького Є.М., Сушка О.О.) у справі №600/2824/23-а,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Департамент капітального будівництва Чернівецької обласної державної адміністрації (далі - позивач, Департамент УКБ) звернувся до суду з позовом до Західного офісу Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), в якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області від 10.04.2023 №132406-14/1005-2023 «Щодо усунення порушень законодавства».
2. В обґрунтування позовних вимог, зокрема, зазначалося, що спірна вимога, яка є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є необґрунтованою і неконкретизованою, а тому є такою, що не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України. Окрім цього, позивач вважав, що шлях усунення виявлених відповідачем порушення шляхом забезпечення відшкодування завищеної вартості підрядних робіт не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду, в якому сталось порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 19.07.2023, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2023, позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, спрямована на коригування роботи позивача, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування до бюджету коштів, оплачених позивачем, за завищені обсяг та вартість виконаних робіт, тоді як збитки бюджету позивачем нанесені не були, а тому вимога стосовно виконання даного зобов`язання, по-перше, є неконкретизованою, оскільки не зазначено, яким чином усунути зазначені порушення, а по-друге, може призвести до безпідставного позбавлення позивача коштів, що є неспівмірним із встановленими порушеннями.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
5. Не погодившись із прийнятими у цій справі судовими рішеннями, Західний офіс Держаудитслужби звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19.07.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2023 у справі 600/2824/23-а, та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
6. Підставою перегляду оскаржуваних судових рішень позивач зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України вказуючи, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано частину другої статті 2 КАС України щодо пунктів 1,2 спірної вимоги, без врахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 17.08.2022 у справі №520/14902/2020 та від 30.03.2023 у справі №420/11945/21.
7. Скаржник вважає, що у змісті спірної вимоги відображені способи (шляхи) усунення виявлених порушень, а тому вона відповідає вимогам обґрунтованості та вмотивованості.
8. Також підставою касаційного оскарження скаржник визначає пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначаючи про неправильне застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, зокрема частин 4, 8 статті 13, частини 9 статті 51, частини 2 статті 57 Бюджетного кодексу України, пунктів 19, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Уряду 28.02.2002 №228, статей 216-229 ГК України, статей 22 610-625 ЦК України, при цьому вказує, що висновок Верховного Суду щодо питання застосування цих норм права у подібних правовідносинах відсутній.
9. Скаржник зазначає, що шлях усунення порушень, запропонований у спірній вимозі, не суперечить нормам бюджетного законодавства, оскільки: положення господарського та цивільного законодавства, про якій йдеться у спірній вимозі, та положення бюджетного законодавства, регламентують різні правовідносини, які виникають в процесі відшкодування надмірно сплачених коштів та подальшого розпорядження цими коштами; перші регулюються правовідносини, що виникають між бюджетною установою та контрагентом, який неналежним чином виконав свої обов`язки за господарським договором, з приводу відшкодування завданих цим збитків, застосування до такого контрагенту засобів господарсько-правової відповідальності; другі регулюють правовідносини щодо можливості розпорядження бюджетною установою коштами, що надійдуть на її рахунки в результаті проведення такої роботи, а також питання відображення операцій з надходження цих коштів у бухгалтерському обліку та бюджетній звітності установи.
10. Обґрунтовуючи необхідність такого висновку Верховним Судом, відповідач указує на ухвалення Сьомим апеляційним адміністративним судом рішення (постанова від 08.06.2022) у справі №600/5785/21, яким з аналогічних мотивів, як судами у цій справі, скасовано вимоги, що були пред`явленні Управлінням за результатами ревізії Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької облдержадміністрації. На думку скаржника, має місце формування хибної правозастосовчої практики, тощо.
11. Поряд з наведеним, відповідач указує на помилкове віднесення судом першої інстанції цієї справи до категорії справ незначної складності, оскільки зміст спірної вимоги містить зобов`язання відшкодувати збитки, що перевищують п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Скаржник вважає, що ця справа належить до категорії справ, що не можуть бути розглянути за правилами спрощеного позовного провадження.
12. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу відповідача - без задоволення; закрити касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача у цій справі.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Касаційна скарга Західного офісу Держаудитслужби до Верховного Суду надійшла 28.12.2023.
14. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 19.12.2023 відкрито касаційне провадження за скаргою Західного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19.07.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2023 у справі №600/2824/23-а.
16. Ухвалою Верховного Суду від 22.05.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 03.11.2022 по 15.02.2023 Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності в Департаменті капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації (ОВА) за період з 01.01.2021 по 31.12.2022.
18. За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області складено акт № 06-33/3 від 22.02.2023, в якому зафіксовано ряд порушень та недоліків.
19. Не погоджуючись із викладеним в акті ревізії, Департамент капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації (ОВА) надав Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області свої застереження (заперечення) від 03.03.2023 № 04-29/328.
20. Листом від 27.03.2023 №132406-14/848-2023 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області повідомило, що заперечення позивача прийняті в частині, що не стосується виявлених порушень, в іншій частині такі заперечення були відхилені.
21. Управління Західного офісу Держаудитслужби листом від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023 надіслав позивачу вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» наступного змісту:
1) Забезпечити відшкодування завищеної вартості підрядних робіт ТОВ «ПМК 113» - 113477 грн, ТОВ «Фелікс Ком» - 29529,77 грн та ТОВ «ДОР-БУД 1НВЕСТ СВ» - 1407279 грн, загальна сума відшкодування - 1550285,77 грн та зайво відрахованих на утримання служби замовника 27905,14 грн згідно ст. 22 610-625 Цивільного кодексу України, ст. 216-229 Господарського кодексу України;
2) Не допускати в подальшому порушень Закону України від 25.12.2015 № 922-VІІІ «Про публічні закупівлі» (із змінами).
22. У вказаному листі також зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області до 10.05.2023. Звернуто увагу, що у разі не усунення порушень законодавства у встановлений строк органи державного фінансового контролю мають право звернення до суду та ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об`єкту контролю займаній посаді.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
25. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування сулами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає наступне.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Відповідно до частин першої-другої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
29. Згідно із частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Згідно з приписами частини другої цієї статті орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
30. Частиною першою статті 2 Закону №2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
31. Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
32. Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
33. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення), відповідно до пункту 1 якого Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
34. Відповідно до пункту 3 Положення основними завданнями Держаудитслужби є: 1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; 2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; 3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів; 4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
35. Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
36. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
37. Відповідно до пункту 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
38. Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону №2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
39. У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
40. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).
41. Пунктом 2 Порядку №550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
42. Пунктом 16 Порядку №550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:
- документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;
- фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.
43. Відповідно до пункту 35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом.
44. Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.
Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
45. Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
46. Отже вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.
47. У постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту (указана позиція є усталеною та неодноразово підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 11.09.2018 у справі №825/1481/16, від 11.10.2018 у справі №813/4101/17, від 20.11.2018 у справі №815/4223/16, від 06.08.2020 у справі №826/6254/17, від 03.08.2023 у справі №260/3573/21, від 23.11.2023 у справі №560/7524/22, від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998, та багатьох інших).
48. Таким чином, оскаржувана позивачем вимога від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023 є актом індивідуальної дії, який спрямований на корегування роботи підконтрольної організації - Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації.
49. Верховний Суд у вже згаданій постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.
50. У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
51. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
52. Не погоджуючись із висновками судів попередніх інстанцій, скаржник вважає, що ними не враховано висновки щодо застосування статті 2 КАС України у подібних правовідносинах, висловлених Верховним Судом у постанові від 17.08.2022 у справі №520/14902/2020.
53. Першочергово слід зауважити, що у наведеній справі мало місце оскарження не вимоги, а висновку Північно-східного офісу Держаудитслужби України про результати моніторингу закупівлі, у якому контролюючий орган, з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, зобов`язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом припинення зобов`язань за договором з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. Верховний Суд у справі №520/14902/2020 вважав, що оскаржуваний висновок Держаудитслужби містить спосіб (шлях) усунення виявлених порушень, запропонований відповідачем замовнику
54. Повертаючись до обставин цієї справи, Держаудитслужбою в фінансово-господарській діяльності позивача виявлені порушення вимог законодавства України, зокрема, під час проведення ревізії позивача, органом контролю виявлено ряд фінансових порушень та недотримання окремих вимог нормативно-правових актів на загальну суму 4 420 817,81 грн., з них: незаконних витрат, що призвели до збитків на 2 154 045,07 грн., з яких на час формування вимоги відшкодовано 603 759,30 грн., зайве відрахування на утримання служби замовника 38 840,45 грн., з яких відшкодовано 10 935,31 грн. та порушень, що не призвели до збитків на 2 227 932,29 гривень.
55. Відповідно до оскаржуваної вимоги від 10.04.2023 № 132406-14/1005-2023 відповідачем пред`явлено до позивача вимоги наступного змісту:
1) Забезпечити відшкодування завищеної вартості підрядних робіт ТОВ «ПМК 113» - 113 477 грн, ТОВ «Фелікс Ком» - 29 529,77 грн та ТОВ «ДОР-БУД 1НВЕСТ СВ» - 1 407 279 грн, загальна сума відшкодування - 1 550 285,77 грн та зайво відрахованих на утримання служби замовника 27 905,14 грн згідно ст. 22 610-625 Цивільного кодексу України, ст. 216-229 Господарського кодексу України;
2) Не допускати в подальшому порушень Закону України від 25.12.2015 № 922- УІІІ «Про публічні закупівлі» (із змінами).
56. Таким чином, основою спірної вимоги є необхідність забезпечення позивачем відшкодування завищеної вартості підрядних робіт у спосіб, передбачений нормами ЦК України та ГК України.
57. Аналізуючи статті 22 610-625 Цивільного кодексу України, статті 216-229 Господарського кодексу України слід дійти висновку, що такі за своєю суттю є правовими підставами для реалізації різних способів судового захисту, вирішення спорів та подачі різних за своєю суттю позовів.
58. А тому, вірними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що в оскаржуваній вимозі відповідач, посилаючись на різні статті Цивільного та Господарського кодексів України, які містять різні за своєю правовою природою способи захисту прав, створив для позивача правову невизначеність.
59. Спірна вимога, яка є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії, оскільки спірна вимога не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкту. Тому оскаржувана вимога не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.
60. Подібні висновки висловлені Верховним судом у постанові від 14.12.2020 у справі №200/7584/19-а, та які, окрім інших, були враховані судами попередніх інстанцій.
61. Висновки, висловлені Верховним Судом у справі №520/14902/2020 не впливають на правильність наведених вище висновків і мотивів оскаржуваних судових рішень, з огляду на відмінність фактичних обставин справи, предмету спору та змісту вимог.
62. Верховний Суд також вважає необґрунтованими посилання скаржника на неврахування висновків, висловлених Верховним Судом у постанові від 30.03.2023 у справі №420/11945/21. У наведеній справі відповідно до Висновку Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо недопущення в подальшому виявлених порушень пункту 6 частини другої статті 22, частини четвертої статті 41 Закону №922, пункту 3 розділу ІІ Порядку №708, пункту 4-1 Постанови №710. Верховний Суд констатував, що із встановлених судами обставин вбачається, що суб`єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень під час проведення спірної закупівлі, дійшов висновку про застосування до Замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, однак така вимога відповідача була скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
63. Указані висновки, які цитує відповідач у касаційній скарзі, не стосуються правовідносин, що склалися в межах даного публічно-правового спору. Питання превентивності заходу, застосованого відповідачем до позивача, не є ключовим під час вирішення питання про законність та обґрунтованість спірної вимоги відповідача.
64. А тому, доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, не знаходять свого підтвердження під час розгляду справи в суді касаційної інстанції.
65. З огляду на наведені вище висновків щодо наявності самосійних підстав для скасування оскаржуваної позивачем вимоги, надання оцінки доводам і вимогам касаційною скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, виходячи із пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, не матиме юридичного змісту для вирішення даного публічно-правового спору у Верховному Суді.
66. Щодо посилань скаржника на наявність підстав, передбачених підпунктом «г» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
67. Указана процесуальна норма встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, зокрема, судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
68. Поряд з цим відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
69. Отже, оскаржуване судове рішення може бути скасоване з указаних підстав виключно у випадку, якщо підтвердяться обставини того, що відповідна справа повинна була розглянута в порядку загального позовного провадження і саме це призвело до унеможливлення встановлення судами фактичних обставин справи.
70. Верховний Суд зауважує, що за приписами частини другої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
71. Відповідно до частини четвертої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах:
1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом;
2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб;
3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності;
4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
72. Отже, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження (їх визначено частиною четвертою статті 12, частиною четвертою статті 257 КАС України).
73. Дійсно, як видно зі змісту ухвали про відкриття провадження у справі, суд першої інстанції не аналізував положення пункту 4 частини четвертої статті 257 КАС України, яким відповідає предмет спору у цій справі.
74. Однак указаного лише порушення норм процесуального права недостатньо для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки не встановлено, що це призвело до унеможливлення встановлення судами фактичних обставин справи, ухвалення незаконного рішення чи неправильного вирішення справи.
75. Щодо заявленого позивачем у відзиві на касаційну скаргу клопотання про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою відповідача слід зазначити, що статтею 339 КАС України визначений перелік підстав, за якими суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження.
76. Враховуючи, що у відзиві на касаційну скаргу позивачем не наведено законно визначених підстав для закриття касаційного провадження, то таке клопотання задоволенню не підлягає.
77. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
78. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
79. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
80. Відповідно до частини другої статті 351 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
81. Підсумовуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи і вимоги касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили оскаржувані судові рішення з додержанням норм матеріального, а встановлені порушення норм процесуального права не є в розумінні наведених законодавчих приписів підставою для скасування таких рішень.
82. А тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
83. Колегія суддів вважає, що в Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.
84. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 2 341 345 349 350 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Відмовити у задоволенні клопотання Департаменту капітального будівництва, містобудування та архітектури Чернівецької обласної державної адміністрації про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою Західного офісу Державної аудиторської служби України у цій справі.
2. Касаційну скаргу Західного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.
3. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 липня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року у справі №600/2824/23-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Постанова ухвалена з окремою думкою одного судді із членів колегії суддів.
..........................
...........................
...........................
Жук А. В.
Мельник-Томенко Ж.М.
Мартинюк Н.М.
Судді Верховного Суду