ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 600/3900/21-а
провадження № К/990/9342/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (суддя Боднарюк О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року (головуючий суддя Сторчак В.Ю., судді Полотнянко Ю.П., Граб Л.С.)
у справі № 600/3900/21-а
за позовом ОСОБА_1
до Чернівецької міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецької міської ради, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27 березня 2014 року №1171"Про затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців" у частині поміщення земельної ділянки площею 0,0805 га по АДРЕСА_1 в зону багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3;
- зобов`язати Чернівецьку міську раду розглянути питання про внесення змін до генерального плану м. Чернівців та схеми зонування території м. Чернівці щодо поміщення земельної ділянки площею 0,0805 га по АДРЕСА_1 в зону житлової забудови з буквено - цифровим індексом Ж-1.
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким її позовні вимоги задовольнити повністю.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є власником житлового будинку АДРЕСА_1 , загальною площею 573,30 кв.м., та земельної ділянки площею 0,0805 га, на якій розміщений вказаний будинок, що підтверджується Інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Житловий будинок є триповерховою одноквартирною капітальною будівлею і відноситься до типу індивідуальних садибних будинків, цільове призначення земельної ділянки: 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
5. Згідно з актом прийняття в експлуатацію індивідуального житлового будинку від 25 січня 1999 року зазначений будинок зданий в експлуатацію.
6. У генеральному плані м. Чернівців, затвердженому рішенням 17 сесії міської ради І скликання від 03 липня 1993 року № 458, в подальшому відкоригованому та затвердженому рішенням 27 сесії Чернівецької міської ради IV скликання № 563, належна позивачеві земельна ділянка по АДРЕСА_1 знаходилась в зоні території житлової садибної забудови, як і суміжні ділянки № НОМЕР_1 , НОМЕР_2 , НОМЕР_3 .
7. Рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27 березня 2014 року № 1171 "Про затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівці", в складі якої розроблено схему зонування території м. Чернівці, зазначену земельну ділянку по АДРЕСА_1 , поміщено в зону багатоповерхової забудови квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3.
8. ОСОБА_1 вважає вказане рішення протиправним через те, що під час ухвалення спірного рішення, відповідачем не враховано те, що на земельній ділянці розташований триповерховий із мансардним поверхом індивідуальний (садибний) житловий будинок. Відтак, відповідачем порушено встановлений Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядком № 290 та ДБН Б.1.1-15:2012 порядок замовлення та розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та внесення до неї змін, а також порушено його права та інтереси, оскільки позивач позбавлений можливості здійснити перебудову чи реконструкцію належного йому будинку, а в разі пожежі чи стихійного лиха, внаслідок чого відбулось би його руйнування, останній позбавлений права на його відновлення.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувалися тим, що доводи позивача є припущенням, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать виключно про незгоду позивача з указаним рішенням, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу. Безпосередньо позивач не зазнав жодного втручання в свої права або реальної шкоди внаслідок схвалення спірного рішення, оскільки останнє не спричинило впливу саме на позивача.
10. Суд апеляційної інстанції відзначив, що прийняття відповідачем оскаржуваного рішення не змінює цільового призначення належної позивачеві земельної ділянки та не перешкоджає ОСОБА_1 використовувати її за таким цільовим призначенням.
11. Заявник касаційної скарги посилається на те, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 04 листопада 2020 року у справі №824/376/19-а, від 04 вересня 2019 року у справі №826/13852/17.
12. Порушення свого права ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що через затвердження скоригованого Генерального плану належна їй земельна ділянка безпідставно, неправомірно, з вини органу місцевого самоврядування, набула статусу невідповідного використання (зона території з буквено-цифровим індексом Ж-3 - зона багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови). Віднесення ділянки в зону Ж-3 призвело до неможливості будівництва на ній нового індивідуального будинку, в т.ч - господарських будівель і споруд для обслуговування вже наявного будинку. Позивачка стверджує, що позбавлена можливості здійснити перебудову чи реконструкцію належного їй будинку в разі пожежі чи стихійного лиха.
13. Також ОСОБА_1 наголошує, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, який можна оскаржувати протягом всього часу своєї чинності.
14. Крім того, касаційна скарга містить доводи щодо можливих порушень норм містобудівного законодавства при розробленні містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
16. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
17. У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
18. При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).
19. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
20. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
21. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
22. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі №826/4406/16 та від 29 червня 2021 року у справі №1.380.2019.000578 і підстави для відступлення від неї відсутні.
23. Оскаржуване у цій справі рішення про затвердження ДПТ є нормативно-правовим актом.
24. За змістом статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, особами, щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
25. Таким чином, усі зацікавлені особи, права та інтереси яких порушуються зазначеним рішенням відповідача, в змозі подати вмотивований позов та оскаржити зазначене рішення відповідача безвідносно до висновків, сформованих судом у цій справі.
26. Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
27. У цій справі ОСОБА_1 в обґрунтуваннях позовних вимог, зазначила, що приймаючи оскаржуване рішення відповідачем порушено її права та інтереси, зокрема остання позбавлена можливості здійснити перебудову чи реконструкцію належного їй будинку, а в разі пожежі чи стихійного лиха, внаслідок чого відбулось би його руйнування, позбавлена права на його відновлення. Крім того, позивач вважає, що план зонування м.Чернівців, повинен розроблятись із врахуванням громадських і приватних інтересів.
28. Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваним у цій справі рішенням схвалено затвердження містобудівної документації "Коригування генерального плану міста Чернівців" у частині поміщення земельної ділянки площею 0,0805 га по АДРЕСА_1 , в зону багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови з буквено-цифровим індексом Ж-3.
Схемою зонування, яка є складовою генерального плану передбачено, що земельна ділянка на АДРЕСА_1 розміщена в зоні Ж-3.
Відповідно до пояснювальної записки плану зонування: Ж-3 - зона багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови.
29. За приписами частин 1, 2 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
30. За приписами статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на певні категорії, зокрема, землі житлової та громадської забудови.
31. Частиною 5 статті 20 Земельного кодексу України передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
32. Отже, з положень Земельного кодексу України слідує, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою.
33. Водночас, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, що визначено статті 24 Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності".
34. Відповідно до частини 2 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.
35. З урахуванням наведених норм законодавства, слід погодитися з висновком судів попередніх інстанцій про те, що прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, не змінює цільового призначення належної позивачеві земельної ділянки, та не перешкоджає ОСОБА_1 використовувати її за таким цільовим призначенням.
36. Отже, посилання позивачем на порушення свого права не має реального підґрунтя.
37. Що стосується можливих порушень законних інтересів позивача внаслідок прийняття зазначеного рішення відповідача, колегія суддів зазначає таке.
38. Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17:
« 70. … що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов`язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);
(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.
71. Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:
(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;
(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;
(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);
(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);
(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.
74. З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.
85. … ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:
(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;
(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;
(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);
(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням».
39. Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.
40. У справі, що розглядається, безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди. Не встановлено такого впливу/шкоди і судами під час розгляду справи.
41. Зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи. Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
42. Суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
43. З`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
44. Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
45. Аналогічний правовий висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 31 березня 2021 року у справі №640/21611/19.
46. Колегія суддів відхиляє посилання у касаційній скарзі на судову практику, викладену в постановах від 04 листопада 2020 року у справі №824/376/19-а, від 04 вересня 2019 року у справі №826/13852/17, з огляду на таке.
47. Так, у справі №824/376/19-а порушене обґрунтовувалося тим, що позивачі є власниками незавершеного багатоповерхового об`єкта будівництва, яке розпочалось у 90-х роках на підставі наданих органами місцевого самоврядування дозвільних рішень та відповідно до попереднього Генерального плану міста, а за новим Генеральним планом функціональне призначення земельної ділянки змінювалося із зони багатоквартирної забудови (Ж-3) на зону садибної забудови (Ж-1), що зумовлювало неможливість реалізації позивачами права власності та завершення будівництва 9-поверхового будинку.
48. У справі №826/13852/17 спір стосувався містобудівних умов та обмежень і оскаржувала їх особа, якій їх було надано.
49. Висновок у вказаних справах про те, під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб зроблено у контексті конкретних порушень містобудівного законодавства, а не в контексті обґрунтованості порушеного права.
50. У цій справі, ОСОБА_1 не зазначала про те, що визначення оскаржуваної частини Генерального плану зоною багатоповерхової квартирної житлової та громадської забудови зроблено з порушенням балансу громадських інтересів, не зазначала про порушення процедури обговорення генерального плану або про те, що громадськість була позбавлена можливості висловити свою думку при розробленні Генерального плану. Також позивачка не навела реально існуючих порушень її прав та інтересів внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.
51. Відмінність у предметах судового оскарження та фактичних обставинах не дозволяє аналогічно застосувати положення законодавства та, відповідно, правову позиції у справах №824/376/19-а, №826/13852/17 до вибору і застосування норм права у справі №600/3900/21-а.
52. Отже, доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження.
53. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
54. З огляду на викладене, касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.
55. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись статтями 139 242 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року у справі № 600/3900/21-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб