ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 620/2085/19
адміністративне провадження № К/990/24615/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу №620/2085/19
за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2023 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Глущенко Я.Б., суддів Костюк Л.О., Черпіцької Л.Т.,
УСТАНОВИВ:
Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач, ДАБІ) про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2022 року позов задоволено.
3. Позивачу 27.09.2022 видано в справі виконавчі листи.
4. Управління Державної казначейської служби України у Дніпровському районі м. Києва 06.03.2023 звернулося до суду із заявою про заміну боржника у виконавчому документі щодо стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 316441,35 грн із ДАБІ на його правонаступника Державну інспекцію архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ).
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.03.2023 задоволено заяву Управління Державної казначейської служби України у Дніпровському районі м. Києва, замінено боржника у виконавчих листах у справі №620/2085/19 з ДАБІ на ДІАМ.
5.1. Задовольняючи заяву в порядку статті 379 КАС України суд першої інстанції виходив із того, що згідно із відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 06.03.2023 внесено запис про прининення юридичної особи - Державної архітектурно-будівельна інспекція України (код ЄДРПОУ 37471912).
5.2. Своєю чергою, постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» (далі - Постанова № 218) утворено Державну сервісну службу містобудування України, забезпечення діяльності якої у 2023 році здійснюється в межах видатків, передбачених Державній архітектурно-будівельній інспекції.
5.3. Надалі постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова № 1340) утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного нагляду. Пунктами 3, 4 цієї постанови передбачено ліквідувати Державну інспекцію містобудування та Державну сервісну службу містобудування та встановлено, що забезпечення діяльності Державної інспекції архітектури та містобудування та заходи, пов`язані з ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції, у 2021 році здійснюються в межах видатків, передбачених Державній інспекції містобудування та Державній сервісній службі містобудування.
5.4. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення заяви про заміну боржника у виконавчому документі.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.06.2023 апеляційну скаргу ДІАМ України задоволено, ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 28.03.2023 скасовано. У задоволенні заяви про заміну сторони у виконавчому документі Управлінню Державної казначейської служби України у Дніпровському районі м. Києва відмовлено.
6.1. Відмовляючи у задоволенні заяви про заміну боржника у виконавчому документі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що постанови Уряду, а саме Постанови № 218, № 1340, а також постанова від 15.09.2021 № 960 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування», свідчать про компетенційне адміністративне (публічне) правонаступництво ДІАМ України, тобто про перехід до нього функцій ДАБІ України у сфері реалізації державного архітектурно-будівельного контролю.
6.2. Проте, як підкреслив суд апеляційної інстанції, примусове виконання рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.08.2022 не передбачає вчинення ДАБІ України дій, пов`язаних із реалізацією державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки стосується питання щодо звільнення позивача з публічної служби та стягнення заборгованості по заробітній платі, у зв`язку із чим, на думку цього суду, підстави для заміни сторони виконавчого провадження відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
7. Не погодившись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.06.2023 у справі № 620/2085/19, де позивач просить скасувати оскаржуване судове рішення, а ухвалу суду першої інстанції залишити в силі.
8. Касаційну скаргу вмотивовано тим, що з 06.03.2023 ДАБІ ліквідована. При цьому, постановою № 218 утворено Державну сервісну службу містобудування України, забезпечення діяльності якої у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених Державній архітектурно-будівельній інспекції України. Постановою № 1340 утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України, яка реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного нагляду. Враховуючи наведене, позивач уважає, що ДІАМ є правонаступником ДАБІ.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача ОСОБА_2, суддів Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р. від 01.08.2023 відкрите касаційне провадження за вказаною касаційної скаргою.
10. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.08.2023 № 1347/0/78-23 (у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 10.08.2023 № 815/0/15-23 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку" та згідно з наказом Голови Верховного Суду від 10.08.2023 № 2512-К "Про відрахування судді ОСОБА_2 зі штату Верховного Суду"), що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Соколов В.М., Білак М.В.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15.08.2023 прийнято справу до провадження.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 20.12.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
13. Ухвала Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15.08.2023 про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримана Державною казначейською службою 15.08.2023 що підтверджується довідкою про доставку електронного листа до «Електронного кабінету»; ДІАМ - 03.08.2023, що підтверджується рекомендованим поштовим повідомленням про вручення поштового відправлення, ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102938362960. Правом подати відзив на касаційну скаргу Державна казначейська служба та ДІАМ не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
15. Відповідно до ухвали Верховного Суду касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України.
16. За приписами частин першої та третьої статті 379 КАС України у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
17. Ухвалу суду за результатами вирішення питання про заміну сторони виконавчого провадження може бути оскаржено в порядку, встановленому цим Кодексом.
18. Положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження (частина четверта статті 379 КАС України).
19. З наведеного нормативного визначення слідує, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка завершує його. Ця стадія розпочинається з набрання судовим рішенням законної сили або за інших умов, встановлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідного процесуального статусу, користуються правами та несуть певні обов`язки, зумовлені таким статусом сторони. Заміна сторони виконавчого провадження є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво.
20. Статтею 52 КАС України закріплені положення стосовно процесуального правонаступництва та указано, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
21. У постанові від 22.01.2020 у справі № 2а-15057/09/2670 Верховний Суд указав, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва. Під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому, обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
22. Правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції (постанова Верховного Суду у від 12.06.2018 у справі № 2а-23895/09/1270).
23. Вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, а саме: тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
23.1. У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
23.2. Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).
24. У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині продовження дії трудового договору з працівниками.
25. Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.
26. За встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, відповідно до пунктів 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» вирішено ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію (ДАБІ) та утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій.
27. За пунктом 4 Постанови № 218 ДАБІ продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування, а забезпечення діяльності Державної сервісної служби містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених ДАБІ.
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» передбачено утворити Державну інспекцію містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Установити, що забезпечення діяльності Державної інспекції містобудування у 2020 році здійснюється в межах видатків, передбачених Державній архітектурно-будівельній інспекції.
29. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 № 1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» постановлено утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
30. Державну реєстрацію створення Державної інспекції архітектури та містобудування України (код ЄДРПОУ 44245840) проведено 20.05.2021, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис за № 1000701020000092252.
31. Надалі, постановою Кабінету Міністрів України від 15.09.2021 № 960 вирішено погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій України про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
32. За інформацією із офіційного веб-ресурсу Міністерства розвитку громад та територій України з 16.09.2021 розпочала роботу Державна інспекція архітектури та містобудування.
33. У постанові від 30.11.2022 у справі № 640/15797/21 Верховний Суд дійшов до висновків, що ДІАМ і є тим самим «центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, яким раніше була ДАБІ. У цій справі колегія суддів не мала підстав вважати, що після Постанови № 218 держава остаточно відмовилася від завдань і функцій, які виконувала ДАБІ, а тому констатував, що відбулася не «повна ліквідація» ДАБІ, як написано у спірному наказі, а її реорганізація в ДІАМ.
34. Спір у цій справі виник у відносинах публічної служби і стосується, зокрема, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача, а отже не стосується публічно-владних функцій у сфері реалізації ДІАМ функцій державного архітектурно-будівельного контролю, що були передані до нього ДАБІ.
35. У розглядуваному випадку предметом оцінки є питання встановлення повного правонаступництва, тобто переходу прав та обов`язків юридичної особи (ДАБІ), які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби.
36. З огляду на вказане, заміна ДАБІ як боржника може мати місце виключно у випадку фактичного його вибуття унаслідок припинення.
37. За правилами частин першої та п`ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
38. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
39. Відповідно до відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 06.03.2023 внесено запис про припинення юридичної особи - Державної архітектурно-будівельна інспекція України (код ЄДРПОУ 37471912).
40. Отже, ДАБІ як юридична особа, ліквідована, а її функціональні обов`язки передані до ДІАМ, що свідчить про обґрунтованість вимог щодо заміни боржника.
41. Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом в ухвалі від 05.10.2023 у справі № 640/12442/21 при вирішення питання заміни відповідача у справі- ДАБІ на правонаступника - ДІАМ.
42. Таким чином, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваного рішення та надають підстави уважати, що при прийнятті оскаржуваної постанови, судом апеляційної інстанції було порушено норми процесуального права.
43. За правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
44. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасована законна та обґрунтована ухвала суду першої інстанції, у зв`язку із чим оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.
45. З огляду на результат касаційного розгляду у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2023 року скасувати, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 березня 2023 року у справі № 620/2085/19 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов М.В. Білак