ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 березня 2024 року
м. Київ
справа № 620/278/23
адміністративне провадження № К/990/21991/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Коваленко Н.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції справу за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівської області до Городнянської міської ради Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою
заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури
на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.02.2023, постановлену судом у складі головуючого судді Скалозуба Ю.О.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Беспалова О.О., Грибан І.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 27.12.2022 керівник Чернігівської окружної прокуратури (далі також прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівської області (далі також Держекоінспекція, позивач) до Городнянської міської ради Чернігівської області (далі також Міськрада, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області, яка полягає у:
невжитті заходів щодо розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів Павлово - Іванівське, Бутівка, Здрягівка, Слобода, Полісся, Володимирівка, День Добрий, Ільмівка, Ближнє, Карпівка, Мости, Світанок, Гніздище, Горошківка, Стовпівка, Дроздовиця, Будище, Диханівка, Конотоп, Кузничі, Зелене, Моложава, Залісся, Картовецьке, Лютіж, Минаївщина, Неволя, Перерост, Студенець, Черецьке, Мощенка, Гасичівка, Сутоки, Сеньківка, Берилівка, Пекурівка, Політрудня, Солонівка, Смичин, Дібрівне, Хотівля, Травневе, Хрипівка, Півнівщина, Старосілля, Автуничі, Андріївка, Перепис, Кусії, Ваганичі, Барабанівське, Вершини, Деревини, Лемешівка, Мальча, Рубіж, Хоробичі;
незапровадженні системи роздільного збирання побутових відходів, обліку безхазяйних відходів;
невнесенні змін до паспортів місць видалення відходів: №218-220, №223-225, №227-229 від 02.10.2016, №230-238 від 09.10.2006, №242-246 від 12.10.2006, №247-250, №253 від 13.10.2006, №254 від 16.10.2006, №256-264 від 17.10.2006, №265, 268-270, 273-276 від 18.10.2006 та непогодженні їх у встановленому законом порядку;
- зобов`язати Городнянську міську раду Чернігівського району Чернігівської області:
розробити та затвердити схеми санітарного очищення населених пунктів Павлово - Іванівське, Бутівка, Здрягівка, Слобода, Полісся, Володимирівка, День Добрий, Ільмівка, Ближнє, Карпівка, Мости, Світанок, Гніздище, Горошківка, Стовпівка, Дроздовиця, Будище, Диханівка, Конотоп, Кузничі, Зелене, Моложава, Залісся, Картовецьке, Лютіж, Минаївщина, Неволя, Перерост, Студенець, Черецьке, Мощенка, Гасичівка, Сутоки, Сеньківка, Берилівка, Пекурівка, Політрудня, Солонівка, Смичин, Дібрівне, Хотівля, Травневе, Хрипівка, Півнівщина, Старосілля, Автуничі, Андріївка, Перепис, Кусії, Ваганичі, Барабанівське, Вершини, Деревини, Лемешівка, Мальча, Рубіж, Хоробичі;
запровадити схему роздільного збирання побутових відходів;
внести зміни до паспортів місць видалення відходів №218-220, №223-225, №227-229 від 02.10.2016, №230-238 від 09.10.2006, №242-246 від 12.10.2006, №247-250, №253 від 13.10.2006, №254 від 16.10.2006, №256-264 від 17.10.2006, №265, 268-270, 273-276 від 18.10.2006 та погодити їх у встановленому законом порядку.
В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що у результаті вивчення прокурором стану додержання законодавства у сфері поводження з відходами на території населених пунктів, яка охоплюється повноваженнями Міськради, а також за наслідками неодноразово проведених заходів державного екологічного контролю виявлено порушення відповідачем вимог статті 19 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статей 21, 28, 33, 34 Закону України «Про відходи» та статей 26, 30, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку ведення реєстру місць видалення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 №1216, зокрема не забезпечено внесення змін до паспортів місць видалення відходів, розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та не запроваджено системи роздільного збирання твердих побутових відходів.
Незважаючи на неодноразові вимоги Держекоінспекції, вищевикладені вимоги законодавства Міськрадою не виконані, відповідні порушення не усунуто, а Держекоінспекцією не вижито заходів спрямованих на захист екології, що, на думку прокурора, свідчить про бездіяльність Держекоінспекції й неналежний захист нею інтересів держави у спірних правовідносинах та надає йому правові підстави для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в порядку, встановленому Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.02.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
3. 16.06.2023 заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.02.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.08.2023 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що звернення керівника Чернігівської окружної прокуратури до суду з позовом було зумовлено необхідністю захисту інтересів держави, порушених, на переконання прокурора, внаслідок вчинення Міськрадою триваючого правопорушення - багаторічної неправомірної бездіяльності у сферах поводження з відходами та захисту навколишнього природного середовища, а Держекоінспекція як держаний орган, який має повноваження на звернення до суду з відповідним позовом протягом тривалого часу не вчиняє активних дій для захисту інтересів держави в окреслених вище сферах.
Суд першої інстанції, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано керівником Чернігівської окружної прокуратури без додержання вимог, викладених у статтях 160 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ухвалою від 07.02.2023 залишив її без руху та надав прокурору строк для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду у п`ятиденний строк з дня вручення цієї ухвали заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із вказанням підстав поважності його пропуску, а також належного обґрунтування звернення прокурора із позовом при існуванні органу державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, оскільки в поданому прокурором позові не наведено, у чому саме полягають порушення інтересів держави, не вказано на значимість порушення цих інтересів, а також наслідків, до яких може призвести бездіяльність органу державної влади.
На виконання вказаної ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 07.02.2023 керівником Чернігівської окружної прокуратури направлено на адресу суду пояснення, у яких прокурор вказує на можливі ризики негативного впливу відходів на навколишнє природнє середовище через відсутність системи роздільного збирання твердих побутових відходів, своєчасне виявлення негативних наслідків, їх відвернення та подолання, що у своїй сукупності може призвести до негативних наслідків у вигляді нанесення шкоди екологічним інтересам держави у зв`язку із тим, що Міськрадою упродовж тривалого часу не вживаються заходи, передбачені, зокрема статтями 20-2, 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».
Також суди встановили, що Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області 04.02.2022 на запит керівника Чернігівської окружної прокуратури надано інформацію щодо проведеної перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Городнянською міською радою та надано копію акта перевірки від 06.05.2021 №28/06 та копію Вимоги про усунення порушень вимог законодавства від 12.05.2021 №13/06, адресованої Городнянському міському голові Чернігівського району.
15.09.2022 Чернігівською окружною прокуратурою зроблено запит до Державної екологічної інспекції в Чернігівській області щодо проведення повторної перевірки Городнянської міської ради з метою перевірки усунення порушень природоохоронного законодавства, а також вчинення інших заходів з метою усунення таких порушень.
Стосовно вжиття заходів на усунення порушень природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області листом 16.09.2022 повідомлено керівника Чернігівської окружної прокуратури, що заходи державного нагляду щодо Городнянської міської ради не здійснювались та в найближчі терміни здійснювати не планується, оскільки з березня 2022 року у зв`язку із введенням в країні воєнного стану в Інспекції відсутні повноваження на проведення перевірок, а тому Державна екологічна інспекція у Чернігівській області вважає за можливе звернення до суду з цим позовом прокурором.
Листом від 19.09.2022 Керівник Чернігівської окружної прокуратури повідомив Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про звернення до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Чернігівській області з метою усунення порушень природоохоронного законодавства Городнянською міською радою.
27.12.2022 керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду з цим позовом в інтересах держави в порядку представництва Держекоінспекції.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Залишаючи позов керівника Чернігівської окружної прокуратури без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що прокурор пропустив встановлений абзацом другим частини другої статті 122 КАС України строк, який обраховується з моменту виявлення прокурором відповідних порушень інтересів держави, про що прокурор дізнався ще 04.02.2022, та не навів поважних причин пропуску цього строку, не вказав належних підстав для його поновлення.
Також, суд першої інстанції відхилив доводи прокурора щодо існування як станом на момент звернення до суду з цим позовом, так і в подальшому триваючого правопорушення, яке допущено відповідачем, оскільки, на думку суду, такі обставини не надають права на звернення з відповідними позовами прокурору поза строками, визначеними процесуальним законом. З цим висновком суду першої інстанції погодився й апеляційний суд, який у оскаржуваній постанові констатував правомірність залишення позову прокурора без розгляду у зв`язку з пропуском останнім строку звернення до адміністративного суду без поважних причин та відсутністю належних підстав для його поновлення.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права. Скаржник вважає, що висновки судів є необґрунтованими й такими, що не відповідають фактичним обставинам справи.
Зокрема прокурор вказує, що залишаючи без руху, а згодом і без розгляду поданий ним позов, суд першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, неправильно застосував норми статей 122-123 КАС України, й всупереч вимог статті 242 цього ж Кодексу не врахував правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 16.12.2020 у справі №520/109/20 та від 18.08.2020 у справі №826/4891/18, згідно з якими встановлення строку звернення до суду слугує забезпеченню дотримання принципу правової визначеності, але цей строк не повинен застосовуватись як засіб легалізації судом неправомірної поведінки, не підлягає застосуванню стосовно заходів, які спрямовані на її припинення, у тому числі й у такій важливій сфері суспільних відносин як захист навколишнього природного середовища.
Наголошує, що предметом спору в цій справі охоплюється бездіяльність відповідної місцевої ради у сфері поводження з відходами та невжитті заходів по розробленню та затвердженню схем санітарного очищення населених пунктів територіальної громади, незапровадженні системи роздільного збирання побутових відходів, обліку безхазяйних відходів, невнесенні змін до паспортів місць видалення відходів та непогодженні їх у визначеному законом порядку, у зв`язку із чим, на думку прокурора, у спірних правовідносинах має місце саме триваюче правопорушення з боку відповідача, яке може бути припинено виключно після виконання органом місцевого самоврядування вимог, у цьому випадку, природоохоронного законодавства, а відтак строк звернення до суду ним не пропущено, натомість суди попередніх інстанцій неправомірно залишили без розгляду подану ним позовну заяву з підстав пропуску строку звернення до суду.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач, повторюючи висловлені у оскаржуваних судових рішеннях висновки та правові позиції, вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили порушення норм процесуального права й обґрунтовано залишили позов прокурора без розгляду, оскільки ним не було наведено обставин, які б об`єктивно унеможливлювали своєчасне звернення до суду з цим позовом.
У зв`язку з цим Міськрада просить залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
9. У відповіді на відзив прокурор з викладеними відповідачем запереченнями проти доводів касаційної скарги не погоджується. Звертає увагу на те, що позиція відповідача у цьому спорі та його пояснення, поведінка у процесі та поза ним свідчать про недобросовісне ставлення до своїх обов`язків у спірних правовідносинах й про відсутність у нього наміру усувати відповідні порушення у сфері правовідносин щодо поводження з відходами, охорони навколишнього природного середовища, які вже тривають багато років й порушують інтереси держави, а тому вважає, що у цьому конкретному випадку застосування судами наслідків пропуску строку звернення до суду фактично слугує засобом легалізації такої триваючої неправомірної поведінки, однак це суперечить як закону, так і правозастосовчій практиці Верховного Суду, наведеній ним, зокрема, висновком викладеним у постанові від 22.04.2020 у справі №811/1664/18 та низці інших постанов.
Акцентує увагу на тому, що питання належного поводження з відходами на території України віднесено до першочергових заходів, спрямованих на забезпечення національної безпеки України й з цього приводу наводить посилання на Стратегію національної безпеки України, затверджену рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 14.09.2020 та введену в дію Указом Президента України від 14.09.2020 №392/2020, згідно з якою реалізація визначених у цій Стратегії пріоритетів забезпечуватиметься, зокрема, за напрямом забезпечення екологічної безпеки, створенням безпечних умов життєдіяльності людини (абзац дванадцятий пункту 6 розділу І Стратегії).
Також зазначає, що неефективна системи поводження з побутовими і промисловими відходами, нераціональне використанні природних ресурсів згідно з пунктом 28 розділу ІІ вищевказаної Стратегії визначено як поточну загрозу національній безпеці та національним інтересам України.
Додатково звертає увагу й на те, що необхідність негайного вирішення питання щодо організації безпечного поводження з відходами та переробки вторинної сировини неодноразово акцентувалась увага у підзаконних нормативно-правових актах, зокрема: розпорядженні Кабінету Міністрів України від 20.10.2021 №1363-р «Про схвалення Стратегії екологічної безпеки та адаптації до змін клімату на період до 2030 року»; розпорядженні Кабінету Міністрів України від 21.04.2021 №443-р «Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на період до 2025 року»; розпорядженні Кабінету Міністрів України від 08.11.2017 №820-р «Про схвалення Національної стратегії управління відходами в Україні до 2030 року» тощо.
Крім цього у відповіді на відзив наводяться аргументи про те, що пунктом 11 плану заходів з реалізації Концепції розвитку сільських територій, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.07.2017 №489-р, з метою зменшення кількості населених пунктів (у кожній області чи районі), в яких відсутні затверджені схеми санітарної очистки або вони неналежно функціонують заплановано протягом 2017 - 2018 років Мінприроди, обласними та Київською міською держадміністраціями, та органами місцевого самоврядування (за згодою) вжиття заходів з метою посилення відповідальності за відсутність затверджених схем санітарної очистки населених пунктів або за їх неналежне функціонування та за наявність стихійних сміттєзвалищ.
З цих підстав прокурор переконаний, що згідно із приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, охорона навколишнього природного середовища, у тому числі створення умов з безпечного поводженням з відходами, чим фактично створюються безпечні умови для життя людей, є обов`язковими для виконання вимог закону та сьогодення, а функції забезпечення їх виконання покладено на державу.
Оскільки у спірних відносинах, як вважає прокурор, підтверджено тривалу бездіяльність Городнянської міської ради в частині упорядкування власних актів з питань поводження з відходами, то звернення прокурора з позовом до суду слугує виключно меті захисту державного та суспільного інтересу, зокрема у сфері охорони навколишнього природного середовища та створення безпечних умов для проживання громадян у межах відповідної громади, а рішення судів про залишення позову без розгляду, за таких обставин, лише сприяють подальшій бездіяльності органу місцевого самоврядування та ухиленню від виконання обов`язків по створенню умов для безпечного поводження з відходами.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
11. Згідно з частинами першою, другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування та дотримання судами першої та апеляційної інстанцій норм права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.
13. Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає Кодекс адміністративного судочинства України, частиною четвертою статті 5 якого визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
14. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.
16. З урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
17. Верховний Суд звернув неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
18. При цьому, колегія суддів зазначає, що незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.
19. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 06.07.2021 у справі № 922/3025/20 закріплений обов`язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв`язку з закріпленим в законі принципом щодо обов`язковості додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків.
20. Колегія суддів при розгляді цієї справи враховує правовий висновок Верховного Суд, викладений у постанові від 16.03.2023 у справі № 580/7046/21, згідно із яким Держекоінспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
21. У свою чергу, Верховний Суд констатує, що прокурор виконав вимоги процесуального закону, визначив, у чому, на його думку, полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який, хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив.
22. Тож, повертаючись до порядку здійснення адміністративного судочинства та строку в межах якого можу бути пред`явлено позов до адміністративного суду суб`єктом владних повноважень, колегія суддів вважає необхідним вказати на таке.
23. Строки звернення до адміністративного суду врегульовано положеннями статті 122 КАС України, частиною першою якої визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
24. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що встановлення наявності або відсутності факту порушеного права здійснюється під час розгляду справи судом по суті лише у випадку своєчасного звернення до суду або у випадку пропуску строку з поважних причин, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, зазначеною у постанові від 12.09.2019 №826/3318/17.
25. За загальним правилом, визначеним частиною другою статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
26. Аналіз статті 122 КАС України вказує на те, що для суб`єктів владних повноважень визначено менш тривалий строк звернення до суду у порівнянні із загальним строком звернення до суду, визначеним для осіб, які не є суб`єктами владних повноважень та які звертаються до суду якщо вважають, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені їх права, свободи або законні інтереси, що відповідає завданнями адміністративного судочинства, визначеним у частині першій статті 2 КАС України.
27. При цьому, строк звернення до суду суб`єкта владних повноважень як проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням спору у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); прямо передбачено спеціальним законом) обчислюється (перебіг починається) із дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
28. Установлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
29. При цьому, положеннями КАС України визначається єдиний підхід щодо строку звернення до суду суб`єкта владних повноважень, початку його перебігу та наслідків його пропуску у справах за його зверненням за вирішенням спору у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового надано такому суб`єкту законом (оскарження суб`єктом владних повноважень рішень, дій чи бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень).
30. Відповідно, чинне законодавство обмежує строк звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
31. Виключенням з цього правила є строк звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень, який в силу частини третьої статті 264 КАС України може бути оскаржений у тому числі суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України до адміністративного суду протягом всього строку його чинності.
32. Так, відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
33. При цьому, згідно із частиною тринадцятою статті 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, не пізніше наступного дня постановляє ухвалу, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
34. Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду визначені статтею 123 КАС України, згідно із частиною першою якої у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
35. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (частина друга статті 123 КАС України).
36. Згідно із частиною третьою статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
37. Тож, вирішення питання строків звернення до суду можливе як до відкриття провадження у справі так і після, так само як і застосування судом наслідків пропуску строку звернення до адміністративного суду.
38. Колегія суддів зазначає, що з огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
39. Відтак, зміст вищенаведених положень процесуального закону засвідчує, що жодних винятків для звернення до суду прокурора з позовом, який подано у справі, що розглядається, норми КАС України не встановлюють і не передбачають іншого, спеціального строку для такого звернення, інших наслідків пропущення цього строку.
40. Тобто позов прокурора, за загальним правилом, подається у той самий строк, що передбачено й у разі звернення до суду інших суб`єктів владних повноважень, а в разі його пропущення застосовуються ті ж самі наслідки.
41. Так, у позові, поданому прокурором в інтересах держави в собі Держекоінспекції у справі, яка розглядається, стверджувалось про необхідність захисту інтересів держави, порушених, на переконання прокурора, внаслідок вчинення відповідачем - іншим суб`єктом владних повноважень (Міськрадою) триваючого правопорушення - багаторічної неправомірної бездіяльності у сферах поводження з відходами та захисту навколишнього природного середовища.
42. У свою чергу право на представництво в суді інтересів держави (які охоплюють у цій справі й суспільні інтереси) виникає у прокурора з того моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про невжиття протягом розумного строку органом, уповноваженим на здійснення функцій державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, активних дій з метою захисту інтересів держави, адже інше призводить до можливості через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з позовом.
43. У цій справі про наявність підстав звернення до суду прокурор дізнався 04.02.2022 з листа Держекоінспекції, отриманого на його запит, та лише 15.09.2022 повідомив Держекоінспекцію про підготовку ним позовної заяви до суду про визнання протиправною бездіяльності щодо поводження з відходами та зобов`язання вчинити певні дії, та запросив необхідну інформацію.
44. З цього приводу колегія суддів зазначає, що за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
45. З урахуванням зазначеного, оскільки керівник Чернігівської окружної прокуратури про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом дізнався щонайменше з 04.02.2022, а цей позов подано прокурором 27.12.2022, відтак він пропустив строк звернення до суду, визначений частиною другою статті 122 КАС України.
46. Поряд із цим процесуальний закон не виключає можливості поновлення строку звернення до суду, якщо буде доведено наявність поважних підстав для цього.
47. При цьому, колегія суддів зазначає, що встановлення наявності або відсутності факту порушеного права здійснюється під час розгляду справи судом по суті лише у випадку своєчасного звернення до суду або у випадку пропуску строку з поважних причин.
48. Зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №9901/546/19 зазначено, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду, а отже й для поновлення вказаного строку, визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
49. З урахуванням положень статей 122 123 КАС України обов`язок доказування поважності причин пропуску строку звернення до суду покладений на прокурора, який здійснює процесуальне представництво інтересів держави в суді.
50. Разом з цим, керівник Чернігівської окружної прокуратури на виконання вимог ухвали суду першої інстанції від 07.02.2023, якою його позов було залишено без руху та встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви, в частині надання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із вказанням підстав поважності його пропуску, вказав, що на його думку ним не було пропущено строків звернення до суду, у зв`язку із здійсненням відповідачем триваючого правопорушення - протиправної бездіяльності.
51. В теорії права триваюче правопорушення розуміється, як проступок, пов`язаний з тривалим та безперервним невиконанням суб`єктом обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи допустила бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності) та, відповідно, порушення закону. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку: усунення стану за якого об`єктивно існує певний обов`язок у суб`єкта, що вчиняє правопорушення; виконанням обов`язку відповідним суб`єктом; припиненням дії відповідної норми закону.
52. При цьому Верховний Суд, зокрема у постанові від 28.11.2018 у справі № 815/2311/15, звертав увагу, що положення частини другої статті 122 КАС України слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки.
53. Разом з цим, перевірка судом питання строку звернення до суду та застосування наслідків його пропуску передує розгляду справи по суті, тобто перевірка доводів щодо обґрунтування позову стосовно вчинення відповідачем бездіяльності на предмет її протиправності як зовнішньої форми поведінки (діяння) цього органу, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб`єкта владних повноважень не здійснюється судом на стадії застосування наслідків пропуску строку звернення до суду.
54. Відтак суб`єкт владних повноважень та відповідно прокурор в інтересах якого він здійснює процесуальне представництво інтересів держави у зв`язку із вчиненням, на його думку, відповідачем триваючого правопорушення (багаторічної неправомірної бездіяльності у сферах поводження з відходами та захисту навколишнього природного середовища) не звільняється від обов`язку у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.
53. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
54. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
55. Аналіз практики Європейського суду з прав людини свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, Європейський суд з прав людини виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак, у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних, об`єктивних, непереборних, не залежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.
56. Застосовуючи зазначені вище правові висновки до обставин цієї справи, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для застосування приписів КАС України щодо визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, а відтак і про залишення без розгляду цього позову, пред`явленого прокурором в інтересах держави в порядку представництва.
57. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з їх висновками.
58. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.02.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.05.2023 у справі № 620/278/23 - залишити без змін
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук