№ 620/4460/21 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2023 року

м. Київ

справа № 620/4460/21

провадження № К/990/20009/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та неченним рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Лобана Д.В. від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Черпіцької Л.Т., Пилипенко О.Є., Собківа Я.М. від 07 червня 2022 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

Судами попередніх інстанцій установлено, що Виконавчим комітетом Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області прийнято рішення «Про деякі питання поводження з побутовими відходами», яким, зокрема затверджено норми надання послуг з вивезення побутових відходів. Уважаючи, що оспорюване рішення прийнято в порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», позивач звернувся до суду з позовом.

Зважаючи на встановлені обставини справи, підстави позову та доводи учасників справи, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) чи є оспорюване рішення регуляторним актом; 2) рішення відповідача є нормативно-правовим актом чи індивідуальним актом?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та неченним рішення, у якому просив:

- визнати протиправним і нечинним рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» за своєю правовою природою є регуляторним актом, прийняттю якого мала передувати процедура, визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), що відповідачем не було дотримано.

4. З урахуванням тієї обставини, що оспорюване рішення не було опубліковане в засобах масової інформації, в порядку, визначеному законодавством, воно є нечинним, а відтак не породжує прав та обов`язків для сторін, а тому заявлений позов є необґрунтованим.

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року скасовано, та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено зі зміною мотивів відмови.

6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції, та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що норми надання послуг з вивезення побутових відходів безпосередньо пов`язані з розрахунком ціни/тарифу на житлово-комунальні послуги, а тому рішення органу місцевого самоврядування про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів не є регуляторним актом у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

7. На переконання суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції допустив порушення норм матеріального права, яке виявилось у застосуванні закону, який не підлягає застосуванню, а саме Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та незастосуванні нормативно-правових актів, які регулюють спірні правовідносини, тому суд сформував помилковий висновок, що оскаржуване рішення відповідача за своєю правовою природою є регуляторним актом, прийняттю якого мала передувати процедура, визначена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

8. Оскаржуване рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області має ознаки нормативно-правового акта, позаяк безпосередньо зачіпає права й законні інтереси громадян, жителів відповідної територіальної громади. Спірне рішення прийнято з метою забезпечення стабільності надання послуг населенню, застосовуються неодноразово та розповсюджуються на невизначене коло осіб, тому позивач як мешканець смт Варва, Чернігівської області в цьому випадку є учасником правовідносин.

9. Відповідачем дотримано вимоги щодо процедура розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування власних актів.

10. Цей спір мав бути розглянутий, з урахуванням вимог статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами загального позовного провадження та за правилами статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України. Однак, судом першої інстанції ухвалою від 05 травня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі, та зазначено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, чим порушено вимоги статей 12 257 Кодексу адміністративного судочинства України, та порушено сам порядок розгляду даного спору, визначений статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Київська міська прокуратура звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами попередніх інстанцій установлено, що 16 травня 2020 року Виконавчим комітетом Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області прийнято рішення № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами», яким вирішено:

1. Встановити, що одиницею виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами є метр кубічний.

2. Затвердити норми надання послуг з вивезення побутових відходів в смт Варва Варвинського району Чернігівської області, розроблені ТОВ «ЕКОІНТЕХНО» на підставі договору № 343 від 04 листопада 2019 року.

3. У зв`язку із малою кількістю мешканців в населених пунктах Варвинської селищної ради дозволити виконання послуг з поводженням з побутовими відходами застосовувати норми, передбачені пунктом 2 цього рішення, до відносин, що виникли між ним та споживачами відповідних послуг в населених пунктах Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області.

13. Уважаючи, що оспорюване рішення прийнято в порушення вимог чинного законодавства України, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 12 травня 2022 року у справі № 1140/2017/18, згідно якого рішення органу місцевого самоврядування «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» є регуляторним актом.

15. Скаржник зазначає що відповідачем при прийнятті оспорюваного рішення, порушені його права передбачені статтею 6 Закону України « Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю.

16. Виконавчий комітет Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області подав відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

18. Колегія суддів зазначає, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

19. Таким чином, оскільки оспорюване рішення регулює питання визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» є регуляторним актом.

20. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

21. За правилами статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин; організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

22. Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

23. Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

24. Частинами першою - четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

25. При цьому, згідно зі статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

26. Отже, чинним законодавством передбачено порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів.

27. Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

28. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 12 травня 2022 року у справі № 1140/2017/18.

29. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

30. Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

31. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 21 грудня 2019 року у справі №826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 20 травня 2020 року у справі № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17), від 26 травня 2020 року у справі № 826/17586/16 та від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16.

32. До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

33. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 09 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20 та від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.

34. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки:

а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки;

б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів;

в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією;

г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів;

д) не мають зворотної дії в часі.

35. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

36. Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

37. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

38. Рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

39. З огляду на вищенаведене, колегія суддів зазначає, що рішення Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Варвинського району Чернігівської області від 26 травня 2020 року № 33 «Про деякі питання поводження з побутовими відходами» є нормативно-правовим актом.

40. Стаття 264 Кодексу адміністративного судочинства України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

41. Відповідно до приписів статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Рішення суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Правила цієї статті застосовуються також у випадках, коли питання протиправності нормативно-правового акта постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

42. Згідно зі статтею 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.

43. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями Кодексу адміністративного судочинства України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.

44. Крім того, імперативні вимоги Кодексу адміністративного судочинства України до суду, які спрямовані на захист суспільних (публічних) інтересів, визначені частинами третьою та п`ятою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.

45. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

46. Суд першої інстанції, розглядаючи справу про оскарження нормативно-правового акта, не дотримався порядку, визначеного статтями 264 265 Кодексу адміністративного судочинства України, та необґрунтовано розглянули справу у порядку спрощеного позовного провадження.

47. При цьому колегія суддів зазначає, що недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права та безумовною підставою для розгляду такої справи спочатку, оскільки таке порушення, серед іншого, впливає на права та інтереси необмеженої кількості осіб (всіх осіб, на яких поширюється дія цього акта).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

48. З огляду на вищезазначене та зважаючи на те, що відповідно до статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, є безумовною підставою для скасування рішень судів першої та/або апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд, колегія суддів не надає правову оцінку іншим доводам та мотивам касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу.

49. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

50. Під час нового розгляду суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтями 264 та 265 Кодексу адміністративного судочинства України, надати правову оцінку оскаржуваному наказу як нормативно-правовому акту та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвалити законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2022 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправним та неченним рішення направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

C.М. Чиркін