ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 620/4737/23
адміністративне провадження № К/990/38082/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Соколова В.М., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області до Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року (головуючий суддя - Скалозуб Ю.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року (суддя-доповідач - Кузьмишина О.М., судді - Вівдиченко Т.Р., Епель О.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи
1. У квітні 2023 року Чернігівська міська військова адміністрація Чернігівського району Чернігівської області (далі - Чернігівська МВА) звернулася до суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської ради, в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської міської ради від 30 березня 2023 року №30/VIII-9 «Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року №24/VIII-38 «Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік», зі змінами та доповненнями (код бюджету 2555900000).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що частиною першою статті 4 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VII) передбачено, що на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації. На виконання указаної норми, Указом Президента України від 07 лютого 2023 року №69/2023 «Про утворення військової адміністрації» утворено Чернігівську МВА, начальником якої призначено Брижинського Д. В. (розпорядження Президента України від 17 лютого 2023 року №19/2023-рп). Відповідно до приписів пункту 5 частини другої статті 15 Закону №389-VII до повноважень військових адміністрацій населених пунктів віднесено діяльність зі складання/затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету, а пункт 4 частини шостої цієї статті Закону № 389-VII встановлює, що начальник військової адміністрації є розпорядником бюджетних коштів. Посилаючись на те, що оскаржене рішення прийнято відповідачем поза межами його повноважень та за відсутності компетенції, просив суд задовольнити позов.
2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2023 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження.
3. У травні 2023 року позивач подав заяву про збільшення позовних вимог, в якій окрім вимоги, заявленої в позовній заяві, також просив встановити відсутність компетенції Чернігівської міської ради на прийняття оскарженого рішення від 30 березня 2023 року №30/VIII-9, яку судом не прийнято, оскільки її подано поза межами строку, встановленого статтею 47 КАС України.
4. Водночас 15 травня 2023 року Чернігівською міською радою подано до суду заяву про розгляд справи за правилами загального позовного провадження із викликом сторін, з посиланням на приписи пункту 1 частини четвертої статті 12 КАС України, так як спори щодо оскарження нормативно-правових актів розглядаються виключно за правилами загального позовного провадження. Крім того, справа становить значний суспільний інтерес.
5. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року відмовлено у задоволенні заяви Чернігівської міської ради про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, з тих підстав, що у цьому спорі позивач не оспорює суть прийнятого рішення, а вважає, що його прийнято поза межами компетенції відповідача, чим порушено приписи пункту 4 частини шостої статті 15 Закону № 389-VII. Отже, метою цього позову є усунення конфлікту з приводу розмежування компетенції двох суб`єктів владних повноважень. Тому суд дійшов висновку, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають проведення судового засідання для повного та всебічного встановлення фактичних обставин справи, а враховуючи суб`єктів конкретних правовідносин у сукупності із особливим періодом, запровадженим на території держави, суд уважав, що для розгляду цієї справи пріоритетним є швидке її вирішення, саме для чого, зокрема, і призначене спрощене позовне провадження.
6. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Чернігівської міської ради від 30 березня 2023 року №30/VIII-9 «Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року №24/VIII-38 «Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік» зі змінами та доповненнями (код бюджету 2555900000).
7. Предметом спору у цій справі є правомірність рішення Чернігівської міської ради від 30 березня 2023 року №30/VIII-9 щодо внесення змін до бюджету.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
8. 10 листопада 2023 року Чернігівська міська рада надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та відмовити в позові.
9. Скаргу обґрунтовано тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано приписи Закону України «Про правовий режим воєнного стану» у взаємозв`язку із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки розгляд справи по суті звівся до аналізу правової природи цих нормативно-правових актів та тлумачення їхньої ієрархії у застосуванні.
9.1. Заявник указав, що за суб`єктним складом учасників правовідносин, об`єктом та правовим регулюванням указана справа є унікальною та становить значний суспільний інтерес. Водночас відповідачем заявлялося клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, так як позивачем оскаржується рішення, що відповідає ознакам нормативно-правового акта.
9.2. Ураховуючи те, що відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом, висновок суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, щодо можливості розгляду цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження є помилковим.
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 22 листопада 2023 року відкрито касаційне провадження у справі на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку з пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України.
11. Підставою відкриття касаційного провадження стала необхідність перевірки правильності застосування судом першої інстанції положень статті 12 КАС України та віднесення указаного спору до категорії справ незначної складності та порушення судами норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження. Отже, касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку з пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України.
12. У відзиві на касаційну скаргу Чернігівська МВА просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, відповідач, фактично заперечуючи проти розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, не навів у касаційній скарзі обґрунтувань щодо ухвали про відкриття провадження у цій справі та ухвали про відмову у розгляді справи за правилами загального позовного провадження. Позивач наголошує, що у касаційній скарзі Чернігівська міська рада не зазначає жодних фактичних обставин, що не встановили суди попередніх інстанції, а мотиви скарги зводяться до аргументів щодо змісту внесених змін до бюджету, що не були ні предметом спору, ні предметом розгляду, так як справа стосувалася меж компетенції органу місцевого самоврядування на прийняття рішення, що стосується бюджетних змін.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
13. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
14. За приписами пункту 2 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
15. Питанням, яке суд касаційної інстанції має вирішити в межах розгляду цієї справи, є: правильність застосування судом першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, приписів пункту 20 частини першої статті 4 (щодо визначення справи незначної складності (малозначна справа)), частини шостої статті 12 (щодо переліку справ незначної складності), частини першої статті 257 (щодо виду справ, що розглядаються за правилами спрощеного позовного провадження), частини п`ятої статті 262 (особливості розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження) КАС України, з урахуванням приписів статті 264 КАС України (особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів ) під час визначення судом категорії справи та прийняття рішення про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження.
16. Перевіряючи мотиви, з яких виходив суд першої інстанції, визначаючи указаний спір, як справу незначної складеності, та аналізуючи аргументи Чернігівської міської ради, наведені нею на спростування цих мотивів, Верховний Суд дійшов висновку про помилковість висновків суду в частині віднесення цієї справи до справ незначної складності, з огляду на таке.
17. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) - це адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.
18. Предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування про внесення змін до бюджету територіальної громади на відповідний рік.
19. За визначенням, наведеним у частині першій статті 2 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування - це бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення районних у місті рад) (пункт 2); бюджетний процес - це регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства (пункт 10); рішення про місцевий бюджет - це нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду (пункт 45).
19.1. Отже рішення, яким унесено зміни до місцевого бюджету, є також нормативно-правовим актом.
20. Пунктом 1 частини четвертої статті 12 КАС України встановлено, що виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.
21. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначаються статтею 264 КАС України.
Указана норма розміщена у параграфі 1 глави 11 «Особливості позовного провадження в окремих категоріях адміністративних справ» КАС України, що має назву «Розгляд окремих категорій складних справ».
Отож, законодавець підкреслив вагоме значення таких спорів шляхом віднесення їх на законодавчому рівні до категорії складних, що потребують дотримання певної процедури їхнього вирішення.
21.1. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
21.2. Частинами четвертою-шостою статті 264 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.
21.3. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, то вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду (частина шоста статті 264 КАС України).
21.4. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження (частина восьма статті 264 КАС України). Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині (частина дев`ята статті 264 КАС України).
22. Аналіз наведених норм закону дає підстави для висновку, що законодавець, визначивши таку категорію спорів, як складні, установив особливу процедуру оскарження нормативно-правових актів, якою, зокрема, передбачено обов`язок суб`єкта владних повноважень опублікувати відповідне оголошення щодо акта, який є предметом оскарження. Такі дії вчиняються з метою виявлення кола осіб, на чиї інтереси цей акт має експліцитний або імпліцитний вплив. Водночас особливістю проваджень у таких справах є те, що з моменту публікації в офіційному виданні особи, які вважають, що їх права та інтереси порушені, мають право звернутися до суду з вимогою вирішити питання про їхню участь у розгляді справи до прийняття відповідного рішення.
23. Також стаття 264 КАС України містить імперативну норму щодо розгляду таких справ за правилами загального позовного провадження. Обов`язковість такого припису обумовлена тим, що лише у загальному позовному провадженні передбачено інститут підготовчого засідання, основними завданнями якого є: остаточне визначення предмета спору та характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу; з`ясування заперечень проти позовних вимог; визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів; вирішення відводів; визначення порядку розгляду справи; вчинення інших дій з метою забезпечення правильного, своєчасного і безперешкодного розгляду справи по суті (частина друга статті 173 КАС України).
23.1. Такі вимоги законодавцем запроваджено з метою забезпечення дотримання принципів публічності, гласності та відкритості інформації у спорах, предметом оскарження у якіх є нормативно-правовий акт, сфера дії якого спрямована на врегулювання певних суспільних відносин, поширюється на невизначене коло осіб та має безпосередній вплив на їхні права, свободи й законні інтереси.
24. Аналогічні умови щодо розгляду таких справ додатково зазначені у частині четвертій статті 257 КАС України, якою передбачено вичерпний перелік справ, що не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження, до яких, зокрема, віднесено справи щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.
25. Верховний Суд констатує, що за такого правового регулювання єдиною формою адміністративного судочинства у справах щодо оскарження нормативно-правового акта є розгляд справи за правилами загального позовного провадження. Жодних виключень щодо порядку та умов розгляду таких справ норми КАС України не містять.
26. Підсумовуючи викладене, Суд указує, що у порядку спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності (частина шоста статті 12 КАС України), а також інші адміністративні справи, щодо яких процесуальний закон не містить імперативних норм про їхній розгляд за правилами загального позовного провадження (частина четверта статті 12 КАС України) або ж про заборону розглядати їх за правилами спрощеного позовного провадження (частина четверта статті 257 КАС України).
27. Вирішуючи клопотання відповідача щодо розгляду справи за правилами загального позовного провадження та відмовляючи у його задоволенні, суд першої інстанції виходив з положень статті 19 КАС України та вважав, що оскільки має місце спір щодо усунення конфлікту з приводу розмежування компетенції двох суб`єктів владних повноважень і позивач не оспорював суть прийнятого рішення, а лише вважав, що його прийнято поза межами повноважень відповідача, суд дійшов висновку, що справа є незначної складності.
28. Верховний Суд зауважує, що при вирішенні питання обрання форми судочинства суд, відповідно до частини другої статті 257 КАС України, може виходити із оцінки інших критеріїв (у тому числі і з оцінки обґрунтування підстав звернення до суду), проте лише за умови, що ця справа не відноситься до винятків, зазначених у частині четвертій цієї норми. Отож, висновки суду першої інстанції щодо малозначності справи, з посиланням на визначення меж компетенції прав суб`єктів владних повноважень, є помилковими, оскільки, визначаючи форму судочинства, суд насамперед повинен був перевірити підстави та предмет спору, виходячи з переліку виключень, визначених частиною четвертою статті 12 КАС України, у взаємозв`язку з приписами частини четвертої статті 257 КАС України.
29. Водночас, переглядаючи рішення суду першої інстанції та залишаючи його без змін, суд апеляційної інстанції у супереч вимогам пункту 7 частини третьої статті 317 КАС України, не звернув увагу на порушення судом першої інстанції приписів процесуального закону та не виправив цю помилку, хоча відповідач в апеляційній скарзі наполягав на недотриманні судом першої інстанції визначеної пунктом 1 частини четвертою статті 12 КАС України процедури розгляду цієї справи.
29.1. Так, відхиляючи аргументи Чернігівської міської ради щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині визначення порядку розгляду справи, суд апеляційної інстанції зауважив, що оскільки суд першої інстанції визначив предмет розгляду як спір про компетенцію суб`єктів владних повноважень, а тому і здійснив розгляд в порядку письмового провадження.
30. Такі висновки є помилковими, так як суди обох інстанцій виходили лише з оцінки суб?єктного складу публічно-правового спору про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень, проте не врахували особливості предмета спору.
31. Верховний Суд указує, що за приписами КАС України саме позивач визначає предмет та підстави позову (яким у цій справі Чернігівська МВА указала рішення органу місцевого самоврядування про внесення змін до бюджету). Зважаючи на те, що цей адміністративний акт стосується невизначеного кола осіб та розрахований на довгострокове і неодноразове застосування, то у розумінні пункту 18 частини першої статті 4 КАС України це рішення за правовою природою є нормативно-правовим актом, а спір щодо його оскарження підлягає розгляду виключно за правилами загального позовного провадження (пункт 1 частини четвертої статті 12, частина восьма статті 264 КАС України).
Такі імперативні вимоги щодо порядку розгляду спорів з приводу оскарження нормативно-правових актів законодавцем запроваджено, виходячи із принципів гласності, відкритості та офіційності, оскільки саме через інститут оприлюднення інформації в офіційному виданні, з приводу оскарження такого акта, можливо визначити коло осіб, які вважають, що їхні права та інтереси порушені та надалі надати їм можливість звернутися до суду з вимогою вирішити питання про їхню участь у розгляді справи до прийняття відповідного рішення.
32. Підсумовуючи викладене, Верховним Судом установлено, що судами не дотримано загальних правил розгляду такого спору, з урахуванням особливостей провадження у таких справах, визначених статтями 264 - 265 КАС України, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
33. Пунктом 2 частини другої статті 353 КАС України установлено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
34. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають скасуванню, а справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
35. Ураховуючи те, що підставою скасування оскаржених судових рішень є порушення судами правил вирішення адміністративного спору, віднесеного до категорії складних (через що нормами КАС України установлено особливості розгляду таких справ) і такі порушення є обов`язковою підставою для скасування судових рішень лише з цих підстав, Верховний Суд не переглядає цю справу у межах інших доводів та не вирішує цей спір по суті вимог.
VІI. Судові витрати
36. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Чернігівської міської ради задовольнити частково.
2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2023 року скасувати, а справу №620/4737/23 направити до Чернігівського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: С.А. Уханенко
Судді: В.М. Соколов
О.Р. Радишевська