№ 620/5694/24 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2025 року

м. Київ

справа № 620/5694/24

адміністративне провадження № К/990/946/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Загороднюка А.Г.,

суддів Желєзного І.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року (колегія у складі суддів Беспалова О.О., Грибан І.О., Ключковича В.Ю.) у справі за адміністративним позовом заступника керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Ладанської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

У квітні 2024 року заступник керівника Прилуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації), Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - ГУ ДСНС у Чернігівській області) звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Ладанської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області щодо не приведення протирадіаційного укриття №94139, яке розташоване на вул. Миру, 69, смт Ладан, Прилуцький район Чернігівська область, в належний для експлуатації стан та зобов`язати Ладанську селищну раду Прилуцького району Чернігівської області вжити заходів щодо приведення протирадіаційного укриття №94139, яке розташоване по вул. Миру, 69, смт. Ладан, Прилуцький район Чернігівська область, у придатний стан для використання за цільовим призначенням.

Позов мотивовано тим, що відповідач є балансоутримувачем не готової до експлуатації споруди цивільного захисту, а саме, протирадіаційного укриття №94139, однак, попри введення в Україні воєнного стану, тобто, надзвичайної ситуації воєнного характеру, а також існування цілком реальних загроз життю і здоров`ю населення, не вживає заходів задля забезпечення готовності цієї споруди до використання, водночас ГУ ДСНС у Чернігівській області, будучи спеціально уповноваженим органом, на який покладено функції зі здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, а також Прилуцька районна державна адміністрація Чернігівської області (Прилуцька районна військова адміністрація), яка так само має відповідні повноваження, зокрема й звертатися до суду, не вчиняють дій щодо зобов`язання відповідача привести згадану захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність цих органів.

У зв`язку із цим, у прокуратури виникло право і обов`язок вжити заходи з представництва інтересів держави в суді, враховуючи обізнаність позивачів про порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжуються неналежним виконанням уповноваженим органом функцій щодо їх захисту.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року позов задоволено у повному обсязі: визнано протиправною бездіяльність Ладанської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області щодо не приведення протирадіаційного укриття № 94139, яке розташоване по вул. Миру, 69, смт Ладан, Прилуцький район Чернігівська область, в належний для експлуатації стан; зобов`язано Ладанську селищну раду Прилуцького району Чернігівської області вжити заходів щодо приведення протирадіаційного укриття № 94139, яке розташоване по вул. Миру, 69, смт. Ладан, Прилуцький район Чернігівська область, у придатний стан для використання за цільовим призначенням.

Суд першої інстанції керувався тим, що невжиття відповідачем визначених законодавством заходів щодо утримання у належному стані захисної споруди цивільного захисту - укриття №94139 суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 грудня 2024 року скасував рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року та залишив позовну заяву без розгляду на підставі статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Свої висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що ГУ ДСНС у Чернігівській області не має права на звернення до суду із зазначеними позовними вимогами як позивач, тож таких прав не має і прокурор, який звернувся до суду в інтересах держави в особі зазначених осіб із цим позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року та залишити без змін рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року.

Свої доводи мотивує головним чином тим, що оскаржувану постанову ухвалено з неправильним застосуванням статті 16, пункту 16 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32, статей 65 66 Кодексу цивільного захисту України, пункту 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), пунктів 1, 3, 4, 7 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052), статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон №3166-VI), пункту 2 частини першої статті 27, статті 28 Закону України від 09 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон №586-XIV), статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та з порушенням норм процесуального права, а саме, статей 5 53 240 242 308 322 КАС України, внаслідок чого помилково скасовано законне та обґрунтоване в частині задоволених вимог рішення суду та позовну заяву прокурора залишено без розгляду.

Скаржник доводить, що на час ініціювання судового розгляду, повноваження ГУ ДСНС України у Чернігівській області щодо можливості звернення із цим позовом в порядку адміністративного судочинства були визначені статтею 28 Закону №3166-VI, а також пунктом 61 частини другої статті 17-2 Кодексу цивільного захисту України (в редакції станом на 16 червня 2022 року) та пунктом 48 частини другої статті 17-2 Кодексу цивільного захисту України (в редакції, чинній з 29 жовтня 2022 року), зокрема, згадана норма містила формулювання «з інших підстав, визначених законом», тобто було уточнено повноваження ДСНС звертатися до суду чим фактично усунуто спірність питання в подібних правовідносинах, однак суд апеляційної інстанції залишив це поза увагою. Таким чином, цей суб`єкт владних повноважень, як орган державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, обізнаний про неготовність укриття №94139 до використання, мав обов`язок вжити всіх заходів для приведення вказаного протирадіаційного укриття у стан готовності, однак належних заходів для цього з урахування особливостей воєнного стану, вжито не було.

Скаржник також вказав, що суд апеляційної інстанції у порушення статей 242 308 322 КАС України взагалі не надав оцінку позовним вимогам, заявленим в інтересах держави в особі Прилуцької районної державної адміністрації. Питання представництва інтересів держави в особі Прилуцької районної державної адміністрації у спірних правовідносинах взагалі не вирішувалося, оцінку йому не надавалося, позовні вимогам в цій частині не розглядалися.

Отже, враховуючи, що питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, свідчить, на переконання скаржника, про доведеність підстав для звернення прокурора із цим позовом.

На підтвердження правомірності своїх дій скаржник вказує на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, щодо можливості у органу ДСНС бути позивачем у справах щодо зобов`язання балансоутримувачів привести захисту споруду цивільного захисту у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), яка залишилась поза увагою судів попередніх інстанцій.

Окрім цього скаржник навів низку позицій Верховного Суду, які, на його переконання, є застосовними до спірних правовідносин, засвідчують ефективність звернення прокурора до суду із цим позовом в інтересах держави в особі згаданих суб`єктів, указують на достатність і умотивованість підстав для цього та спростовують висновки апеляційного суду.

Позиція інших учасників справи.

У відзиві відповідач просить залишити касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року - без змін.

Ладанська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області поділяє висновки апеляційного суду, які загалом зводяться до того, що у розглядуваному випадку прокурор звернувся до суду в особі органів, які не мають права на звернення до суду з такими вимогам. Вважає, що скаржник посилається на нерелевантну практику Верховного Суду та зі свого боку вказує на потребу врахувати висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 24 січня 2025 року в справі №520/30126/23.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 20 січня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 10 грудня 2024 року в цій справі.

Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2025 року справу призначено до розгляду.

Джерела права та акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно із частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України закріплено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України, Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Позиція Верховного Суду

З огляду на зміст оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та доводи касаційної скарги, у межах цього касаційного провадження слід вирішити питання наявності/відсутності у Прилуцької окружної прокуратури права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Чернігівській області, Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації) з позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду.

Вирішуючи питання про обґрунтованість доводів касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке "не здійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, прокурор, звертаючись із позовною заяву та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність "не здійснення захисту" суб`єктом владних повноважень або "неналежність" такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо "не здійснення захисту" або "неналежність" такого захисту але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне "не здійснення захисту" суб`єктом владних повноважень або "неналежність" такого захисту.

Крім того, у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках.

Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду із позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

З матеріалів справи вбачається, що звернення Прилуцької окружної прокуратури до суду із цим позовом в інтересах держави обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Чернігівській області, Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації), яка полягає у невжитті зазначеними суб`єктами владних повноважень належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача відповідної захисної споруди привести її у стан готовності до використання. За змістом позовної заяви, зазначені суб`єкти, які, на переконання прокурора, мають повноваження звернутися до суду із цим позовом та бути позивачами в цій справі, не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах зазначених осіб як позивачів у цій справі.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділені ГУ ДСНС у Чернігівській області, Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації) належним обсягом компетенції, що дозволяє їм набути статусу позивача у цій справі.

Надаючи відповідь на означене питання в світлі наведених скаржником аргументів, колегія суддів керується таким.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів на звернення до адміністративного суду із цим позовом.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За пунктом 3 Положення №1052 основним завданнями Державної служби України з надзвичайних ситуацій, зокрема, є реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Законом України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

За змістом касаційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Верховний Суд у своїй судовій практиці вже досліджував означене питання щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ та дійшов висновку, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Такі висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22 та ін.

Із цих же міркувань не заслуговують на увагу посилання скаржника на пункт 61 частини другої статті 17-2 Кодексу цивільного захисту України, за яким центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює інші повноваження відповідно до Конституції та законів України. Суд повторює, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом, натомість ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації) звертатися до суду із цим позовом, колегія суддів керується таким.

Означене питання Верховний Суд вже також вирішував, зокрема, у постановах від 30 січня 2025 року в справі №420/22304/23, від 13 лютого 2025 року в справі №620/111/24, від 27 лютого 2025 року у справі №440/11428/23 та інших.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону №586-ХІV, яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 16 Закону №586-ХІV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені статтею 25 названого Закону, згідно з пунктом 14 частини першої якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

Втім у контексті питання чи означає це наявність повноважень на звернення із цього приводу до суду, варто зауважити, що частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону №586-ХІV, які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Прилуцькою районною державною адміністрацією, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду.

Як зазначалося вище, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є Кодекс цивільного захисту України.

Повноваження, зокрема, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту визначені частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України, зміст якої, так само як і зміст наведених вище профільних нормативно-правових актів, свідчить про те, що законодавець не наділив відповідні місцеві державні адміністрації правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Подібні висновки наведено у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2025 року в справі №620/111/24.

Досліджуючи у цьому ж контексті повноважність відповідних військових адміністрацій, Верховний Суд в перелічених вище постановах зауважив на такому.

Згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України від 12 травня 2015 року №389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон №389-VIII) на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

На виконання Закону №389-VIII, для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року №68/2022 "Про утворення військових адміністрацій", згідно із пунктом 1 якого утворено обласні військові адміністрації.

Пунктом 2 цього ж Указу постановлено утворити на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації. У зв`язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій.

Статтею 15 Закону №389-VIII визначено повноваження військових адміністрацій, зокрема унормовано, що повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону №389-VIII).

Відповідно до пункту 8 частини третьої статті 15 Закону №389-VIII районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Колегія суддів звертає увагу на те, що стаття 15 указаного Закону містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям.

З урахуванням викладеного Верховний Суд констатує, що законодавець не наділив районну військову адміністрацію правом на звернення до суду із позовом про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Чернігівській області та Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації), так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Разом з тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначених ним позивачів правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

За змістом частини першої статті 2 КАС України, де визначено завдання адміністративного судочинства, закріплено, що його метою є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у Чернігівській області і Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації) на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави вважати правильними висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29 листопада 2018 року у справі №820/4717/16, на яку посилається скаржник, та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у цій же справі, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі №260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду в справах №820/5164/15, №520/2796/19 та ін.

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, №810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Окрім того, Верховний Суд не приймає посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин, зокрема, в справах №924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції загалом дійшов правильного висновку про наявність передбаченої статтею 240 КАС України підстави для залишення позову без розгляду.

Водночас заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції не навів у своїй постанові мотивів щодо правозастосування в частині представництва прокурором інтересів держави в особі Прилуцької районної державної адміністрації (Прилуцької районної військової адміністрації). Крім цього, апеляційний суд помилково застосував до спірних правовідносин Кодекс цивільного захисту України у редакції, чинній до 29 жовтня 2022 року, хоч на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ.

За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

На думку Верховного Суду, допущені судом апеляційної інстанції порушення не призвели до неправильного вирішення справи, підстав для скасування оскаржуваної постанови з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду немає, однак ухвалена цим судом постанова підлягає зміні в її мотивувальній частині.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно із частиною четвертою статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції змінити шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року змінити шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

А.Г. Загороднюк

І.В. Желєзний

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду