ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/13222/19
адміністративне провадження № К/9901/36446/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2021 (головуючий суддя: Глущенко Я.Б., судді: Собків Я.М., Черпіцька Л.Т.) у справі № 640/13222/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в місті Києві про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в місті Києві (далі - ГУПФУ в м. Києві або відповідач), в якому просив:
визнати протиправними і скасувати рішення відповідача від 31.05.2019 №117863/03 про відмову в перерахунку пенсії ОСОБА_1 ;
зобов`язати відповідача здійснити з 22.05.2019 перерахунок та виплату ОСОБА_1 пенсії за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України від 05.11.1991 №1789-ХІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-ХІІ) у розмірі 90% від загальної суми складових місячного заробітку на підставі довідки Генеральної прокуратури України від 15.04.2019 № 18-276 зп., без обмеження максимального розміру пенсії та розрахувати по довідці Генеральної прокуратури України від 15.04.2019 №18-276 зп. без обмеження максимального розміру заробітної плати.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 03.02.2020, з урахуванням внесених ухвалою від 25.02.2020 виправлень, позов задовольнив частково:
зобов`язав ГУПФУ у м. Києві здійснити з 13.12.2019 перерахунок та виплату позивачу пенсію за вислугу років відповідно до частини 20 статті 86 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) у розмірі 86% від загальної суми складових місячного заробітку на підставі довідки Генеральної прокуратури України від 15.04.2019 № 18-276 зп, без обмеження максимального її розміру.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.06.2021 скасував рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.02.2020 і ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову апеляційного суду і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 02.12.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач перебуває на обліку в ГУ ПФУ в м. Києві та з 15.12.2010 отримує пенсію за вислугу років на підставі Закону №1789-ХІІ у розмірі 86%.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» внесено зміни до постанови Уряду від 31.05.2012 № 505 та встановлено нові розміри посадових окладів працівникам органів прокуратури.
У зв`язку з цим, позивач 22.05.2019 звернувся до відповідача із заявою про перерахунок пенсії за вислугу років відповідно до Закону №1789-ХІІ на підставі довідки Генеральної прокуратури України від 15.04.2019 № 18-276 зп, відповідно до якої розмір заробітної плати працівника прокуратури за відповідною посадою станом на січень 2019 року склав 101786,40 грн.
Листом від 31.05.2019 № 11786303 відповідач відмовив у проведенні перерахунку пенсії з посиланням на відсутність урядової постанови щодо умов і порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, як це було передбачено частиною 18 статті 50-1 Закону №1789-XII.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що у зв`язку із зміною оплати праці працівників прокуратури, останній набув право на перерахунок пенсії відповідно до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що відсутні підстави для проведення перерахунку раніше призначеної пенсії.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством, чинним на момент звернення позивача із заявою про перерахунок пенсії (травень 2019 року), не передбачалося можливим проведення перерахунку раніше призначених пенсій відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, оскільки вказана норма втратила чинність у зв`язку із набранням чинності Закону №1697-VII. Водночас на момент ухвалення рішення по суті спору, Конституційний Суд України визнав неконституційними положення частини 20 статті 86 Закону №1697-VII, які обмежували проведення перерахунку пенсії колишнім працівникам прокуратури, у зв`язку зі зміною розміру заробітної плати працюючих співробітників прокуратури. Відтак з 13.12.2019 Конституційним Судом України відновлено право працівників прокуратури на перерахунок раніше призначених пенсій відповідно до частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII.
Одночасно суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним і скасування рішення відповідача про відмову у перерахунку пенсії з тих підстав, що на момент його прийняття дійсно законодавчо не передбачалося можливості проведення перерахунку раніше призначеної пенсії.
Апеляційний суд дійшов протилежного висновку. За позицією суду апеляційної інстанції, на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії (травень 2019 року) частина 13 та частина 18 статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність. Згідно із частиною 20 статті 86 Закону № 1697-VII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури мав визначатися Кабінетом Міністрів України. Водночас Урядом не було прийнято нормативно-правового акту, що визначав умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.
Одночасно апеляційний суд вказав на неможливість застосування до спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року №7-р(ІІ)/2019, яким було повернуто працівникам прокуратури з 13.12.2019 право на перерахунок пенсій за Законом України № 1697-VІІ, оскільки на момент звернення позивача за перерахунок пенсії (травень 2019 року), положення частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII були чинними.
Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що апеляційним судом неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції. За позицією скаржника, судом апеляційної інстанції не враховані висновки Верховного Суду, зроблені при розгляді аналогічних спорів, зокрема у справах №№ 560/2120/20, 420/3284/20, 580/1285/20, 420/2884/20, 560/2120/20. Також скаржник зазначає про недопустимість звуження змісту та обсягу пенсії як соціальної гарантії.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому вказує на відсутність законних підстав для проведення перерахунку пенсії на момент його звернення. Наполягає, що оскільки спірні правовідносини виникли до ухвалення рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019, таке рішення не може бути застосоване до таких правовідносин.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, у редакції, чинній на час призначення позивачу пенсії, передбачено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
Законом України від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), який набрав чинності 01.01.2015, внесено зміни до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
Пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону України від 02.03.2015 № 213-VІII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» (далі - Закон № 213-VІII) передбачено, що у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема, Закону №1789-ХІІ.
З 15.07.2015 набрав чинності Закон №1697-VII, відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-ХІІ, крім пункту 8 частини 1 статті 15, частини 4 статті 16, абзацу 1 частини 2 статті 46-2, статті 47, частини 1 статті 49, частини 5 статті 50, частин 3, 4, 6 та 11 статті 50-1, частини 3 статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів.
З набранням чинності Законом № 1697-VІІ пенсійне забезпечення працівників прокуратури регулюється положеннями статті 86, за правилами частин першої, другої якої прокурори мають право на пенсійне забезпечення за вислугу років. Пенсія призначається в розмірі 60 відсотків від суми їхньої місячної (чинної) заробітної плати, до якої включаються всі види оплати праці, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування, одержуваної перед місяцем звернення за призначенням пенсії.
Згідно із частиною двадцятою цієї статті призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки.
Отже, починаючи з 01.01.2015 в Україні:
жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України «Про прокуратуру»;
законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що Кабінет Міністрів України впродовж 2015 - 2019 років не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 657 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», з прийняттям якої позивач пов`язує виникнення у нього права на перерахунок пенсії, підвищено розміри заробітку працюючих працівників прокуратури. Проте дана постанова не містить положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв`язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Колегія суддів Верховного суду зазначає, що як на час прийняття вказаної постанови Кабінетом Міністрів України, так і на час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії (травень 2019 року), положення статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, які регулювали порядок призначення позивачу пенсії та з якими він пов`язує право на перерахунок пенсії, втратили чинність.
Положення Закону №76-VIII, якими частину 18 статті 50-1 Закону №1789-XII та частину 20 статті 86 Закону № 1697-VII викладено у новій редакції, на момент виникнення спірних правовідносин не були визнані неконституційними Конституційним Судом України.
В силу положень частини 2 статті 19 Конституції України відповідач, як територіальний орган виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 20.01.2021 року у справі № 640/1744/20 та від 31.05.2022 у справі № 753/13139/16-а.
Колегія суддів також враховує, що Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 №7-р(ІІ)/2019 повернуто працівникам прокуратури право на перерахунок пенсій за Законом №1697-VІІ.
Водночас, що предметом розгляду у справі, яка переглядається, були правовідносини, що виникли до ухвалення рішення Конституційним Судом України від 13.12.2019.
Ураховуючи, що рішення Конституційного Суду України мають лише дію «на майбутнє», за винятком питань щодо притягнення особи до кримінальної відповідальності, Рішення від 13.12.2019 №7-р (II)2019 не може бути враховано судом при розгляді цієї касаційної скарги.
Так, протягом усього періоду дії норми статті 86 Закону № 1697-VII, яка визначала, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, позивач мав право на перерахунок пенсії, проте був позбавлений можливості таке право реалізувати з огляду на бездіяльність Кабінету Міністрів України.
Враховуючи викладене, протиправності дій (бездіяльності) відповідача у цьому випадку немає, оскільки Пенсійний фонд України є органом, який лише реалізує державну політику у соціальній сфері, яку визначає Кабінет Міністрів України.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права викладений в постановах Верховного Суду від 08.09.2021 у справі №340/3185/19, від 23.12.2021 у справі №554/6306/17, від 15.06.2022 у справі №520/1504/19.
Правовідносини у справах, на якій посилається скаржник в якості підстави неоднакового застосування норм права у подібних спорах не є релевантними до обставин цієї справи, оскільки виникли після ухвалення рішення Конституційного Суду України.
З приводу доводів касаційної скарги про те, що звуження змісту та обсягу прав на пенсійне забезпечення шляхом прийняття нових законів або шляхом внесення змін до чинних законів, відповідно до вимог статті 22 Конституції України, не допускається, суд зазначає наступне.
Відповідно до статей 147, 151-2 та 152 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України; рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов`язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
На сьогодні Конституційний Суд України у своїх рішеннях сформував практику стосовно запровадження, шляхом прийняття законів, нових механізмів перерозподілу Державного бюджету України та використання бюджету Пенсійного фонду України у соціальній сфері, спрямованих на досягнення розумного балансу між інтересами окремих осіб, суспільства та держави.
Зокрема у Рішенні від 08.10.2008 № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував положення актів міжнародного права. Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.
У Рішенні від 26.12.2011 № 20-рп/2011 (пункт 2.1) Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.
Конституційний Суд України в рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. В даному рішенні Конституційний Суд спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов`язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).
У Рішенні Конституційного Суду від 22.05.2018 № 5-р/2018 зазначено, що звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права". Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення. Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.
На думку Конституційного Суду України, держава виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов`язана з обов`язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю.
Тобто, одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються, у першу чергу, внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішньо та внутрішньо економічні і політичні чинники.
У Рішенні від 09.02.1999 № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за загальновизнаним принципом права, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Таким чином, в ситуації з перерахунком призначеної пенсії працівникам органів прокуратури таке право може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність.
Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній з аналогічних правовідносин від 08.09.2021 у справі № 340/3185/19.
Рішення пенсійного органу стосовно позивача у цій справі ґрунтується на положеннях чинного закону, відступ від якого напряму б суперечив частині другій статті 19 Конституції України.
Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи і наявними у ній доказами, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що право на перерахунок призначеної пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку (звернення особи у встановленому порядку до відповідного суб`єкта владних повноважень).
У відповідача не було правових підстав для здійснення, на підставі звернення позивача, такого перерахунку, у зв`язку із чим відповідач, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяв на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до ГУПФУ в місті Києві про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Згідно із положеннями статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2021 у справі №640/13222/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
О. П. Стародуб