ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 640/13591/19
адміністративне провадження № К/9901/15787/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргою Кабінету Міністрів України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2020 (головуючий суддя Маруліна Л.О., судді Добрівська Н.А., Кузьменко А.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2020 (головуючий суддя Оксененко О.М., судді Лічевецький І.О., Мельничук В.П.)
у справі №640/13591/19
за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Миколаївгаз»
до Кабінету Міністрів України,
третя особа - Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Полтавагаз»,
про визнання протиправними та нечинними пунктів постанови
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Миколаївгаз» (далі - АТ «Миколаївгаз») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просило:
1.1. визнати протиправними та нечинними п. 1, 2, 3, абз. 2 п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 № 143 «Питання споживання природного газу» та Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 № 143 «Питання споживання природного газу».
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2020, позов задоволено.
2.1. Визнано протиправними та нечинними пункт 1, абзаци 2 і 3 пункту 2, пункт 3, абзац 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу» та Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу».
2.2. Стягнуто на користь АТ «Миколаївгаз» суму сплаченого судового збору у розмірі 1921, 00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. 27.02.2019 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №143 «Питання споживання природного газу» (далі - Постанова №143).
3.2. Відповідно до змісту Постанови №143, текст якої оприлюднено на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України та надруковано в офіційному виданні - «Урядовий кур`єр» (випуск №46 від 07.03.2019), Кабінетом Міністрів України постановлено:
« 1. Затвердити норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу згідно з додатком.
2. Установити, що:
- застосування норм споживання природного газу побутовими споживачами у разі відсутності лічильників газу, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 9 серпня 2018 року;
- не допускається нарахування та облік заборгованості на особовому рахунку побутового споживача за природний газ, яка виникла у зв`язку з втратою чинності постановами Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 рокууу № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075) та від 23 березня 2016 року № 203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 24, ст. 958);
- не нараховуються постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів заборгованість за природний газ в межах норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360), в редакції, що діяла до 1 жовтня 2014 року, а також штрафні санкції, 3 відсотки річних та інфляційні втрати, нараховані на таку заборгованість.
3. Операторам газорозподільних систем, на яких відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (Офіційний вісник України, 2018 р., № 98, ст. 3226) покладено спеціальні обов`язки, подавати Міністерству фінансів до 15 числа місяця, що передує місяцю постачання, інформацію стосовно поштової адреси об`єкта газовикористання, дати та номера договору розподілу природного газу, укладеного з побутовим споживачем, персонального коду ідентифікації споживача як суб`єкта ринку природного газу або його точки комерційного обліку для її узагальнення.
4. Визнати такими, що втратили чинність:
- постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360);
- пункти 1-3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 року № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додаток до неї.».
3.3. При цьому, додатком до Постанови № 143 встановлено Норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу: «Плита газова за наявності централізованого постачання гарячої води - куб. метрів людино-місяць - 3,28; Плита газова у разі відсутності централізованого постачання гарячої води та газового водонагрівача - 5,39; Плита газова та газовий водонагрівач - 10,49».
3.4. Вважаючи протиправними пункт 1, абзаци 2 і 3 пункту 2, пункт 3, абзац 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу» та Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу», позивач звернувся з позовом до суду.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Кабінетом Міністрів України порушено процедуру прийняття оскаржених позивачем пунктів регуляторного акта, розробником якого є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2020, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
5.1. Вважає, що суди попередніх інстанцій неправильного застосували норми матеріального права та порушили норми матеріального права. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судом апеляційної інстанції здійснено застосування норми статті 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики», щодо якої відсутній висновок Верховного Суду про її застосування у подібних правовідносинах. Водночас, відповідач вказує на застосування судом апеляційної інстанції норм права без урахування висновку Верховного Суду щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 31.10.2019 у справі №826/4802/17, від 04.03.2020 у справі №826/26884/15, від 17.07.2019 у справі №826/19691/14, від 10.07.2019 у справі №804/639/18, від 29.11.2019 у справі №359/7194/16-а, від 11.02.2020 у справі №210/3268/15-а, від 29.10.2018 у справі №826/14749/16, від 18.10.2018 у справі №826/11106/17, від 12.02.2019 у справі №817/429/16.
5.2. Кабінет Міністрів України стверджує, що повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваної постанови, проект оскаржуваної постанови та аналіз її регуляторного впливу були оприлюднені на офіційному веб-сайті Міненерговугілля. На переконання скаржника, будь-які підстави для визнання судом протиправною та нечинною Постанови №143 відсутні. Зазначає, що якщо акт є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.
5.3. Крім того, відповідач вказує на недоведеність позивачем його порушеного права.
6. У відзиві на касаційну скаргу Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Полтавагаз» просило залишити касаційну скаргу без задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2020 - без змін.
7. Позивач у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити у задоволенні касаційної скарги.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у межах доводів касаційної скарги, Суд зазначає таке.
10. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
11. Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Пунктом 1 частини 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
13. Виходячи зі змісту наведених вище норм права, судовому захисту підлягає виключно порушене право особи. Тобто, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до вказаних норм право особи звернутися до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. Якщо ж це право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні позову.
14. Отже, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
15. Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а, від 12.06.2020 у справі №804/3214/18, від 07.10.2022 у справі №640/28857/20.
16. У свою чергу, особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, пунктом 1 частини 1 якої передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
17. Частиною 2 цієї статті встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
18. Отже, статті 2 та 5 КАС України визначають загальне правило, за яким особа має право звернутися до суду з адміністративним позовом виключно у разі порушення її прав, свобод або законних інтересів рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, стаття 264 КАС України, норма якої є спеціальною у випадку спірних правовідносин, конкретизує, що правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень наділені особи, щодо яких його безпосередньо застосовано або особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей нормативно-правовий акт.
19. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець самостійно визначив, що порушення прав, свобод чи законних інтересів особи матиме місце виключно за наявності двох перелічених вище умов: 1) коли до цієї особи безпосередньо застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт; 2) коли ця особа є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.
20. Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII).
21. Розподіл природного газу у відповідності до приписів пункту 35 частини 1 статті 1 Закону №329-VIII є господарською діяльністю, що підлягає ліцензуванню і пов`язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.
22. Оператор газорозподільної системи - це суб`єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із розподілу природного газу газорозподільною системою на користь третіх осіб (замовників) (пункт 17 частини 1 статті 1 Закону №329-VIII).
23. Як встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених доказів, позивач є оператором газорозподільної системи, який діє відповідно до спеціальної ліцензії на розподіл природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ серії АЕ №642477, виданої НКРЕКП 29.04.2015.
24. З огляду на викладене, вірним є висновок суду апеляційної інстанції, що АТ «Миколаївгаз» є дійсно оператором газорозподільної системи, на якого відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» покладено спеціальні обов`язки у сфері ринку природного газу, а відтак Постанова №143 в оскаржуваній частині має безпосередній вплив на позивача та стосуються його прав, у разі порушення яких останні можуть бути захищені в рамках адміністративного судочинства.
25. Надаючи оцінку процедурі прийняття спірних положень Постанови №143, колегія суддів виходить з такого.
26. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
28. Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах врегульовані Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 та іншими нормативно-правовими актами.
29. Відповідно до частин 1, 2, 4 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
30. Згідно з пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України «нормативно-правовий акт» - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
31. Водночас, статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003 (далі - Закон №1160-IV) визначено, що «регуляторний акт» - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
32. Тобто, регуляторний акт характеризується такими ознаками: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.
33. За положеннями підпункту «а» пункту 1 частини 1 статті 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» від 16.06.2011 №3533-VI (із змінами і доповненнями) норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.
34. Відповідно до Закону № 1160-IV Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері визначення норм споживання природного газу за відсутності лічильників.
35. Зазначене дає підстави для висновку що Постанова №143 є нормативно-правовим актом з ознаками регуляторного акта.
36. Згідно із статтею 51 Закону №1160-IV постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
37. Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.
38. При цьому, порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень встановлює Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає інші процедурні питання його діяльності.
39. Відповідно до пункту 1 параграфу 29 глави 1 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.
40. Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту (пункт 1 параграфу 32 глави 2 розділу 4 Регламенту).
41. Згідно з положеннями пунктів 2 і 5 параграфу 33 глави 2, пункту 1 параграфу 44 глави 4 розділу 4 цього Регламенту розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
На етапі підготовки проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
Також у випадку, якщо в результаті врахування розробником зауважень заінтересованих органів проект акта Кабінету Міністрів або окремі його положення, погоджені іншими заінтересованими органами, зазнали змін, що суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів, проект у відповідній частині підлягає повторному погодженню такими органами.
42. Проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 №308 (пункт 3 параграфу 32 Регламенту).
43. Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону №1160-IV, згідно з якою кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
44. У свою чергу, частиною 2 статті 13 Закону №1160-IV визначено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
45. Зазначене у сукупності дає підстави дійти висновку, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань стосовно такого акта, що відповідає одному із законодавчих принципів державної регуляторної політики - принципу прозорості та врахування громадської думки. Оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
46. Аналогічного висновку у подібних правовідносинах Верховний Суд дійшов у постанові від 27.11.2018 у справі №826/2507/18. Суд не вбачає підстав для відступу від такого висновку.
47. Відповідно до частини першої статті 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
48. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
49. Зі встановлених обставин справи вбачається, що розробником проекту Постанови №143 є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.
50. Разом з цим, судам попередніх інстанцій доказів оприлюднення цього проекту відповідачем на сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, про що стверджує скаржник у касаційній скарзі, надано не було, як і не долучено документальних доказів підтвердження викладених у пункті 7 «Позиція заінтересованих сторін» Пояснювальної записки обставин щодо проведених робочих зустрічей з суб`єктами господарювання, Міненерговугілля, Мінрегіону, Мінекономрозвитку, Мінсоціполітики, Антимонопольного комітету України, НКРЕКП та УкрНДІінжпроект (учасники робочих зустрічей), а також доказів проведення узгоджувальної наради з метою обговорення пропозицій центральних органів виконавчої влади, профспілкових організацій до проекту постанови Кабінету Міністрів України, яким планується встановлення норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників.
51. Крім іншого, судами було встановлено відсутність у матеріалах справи доказів вжиття заходів щодо погодження тексту проекту Постанови №143 із Мінфіном, якого відповідно до пункту 3 зазначеного Проекту постанови визначено суб`єктом, на якого безпосередньо поширюється дія регуляторного акта.
52. Відтак, твердження скаржника про те, що повідомлення та оприлюднення проекту регуляторного акту - оскарженої постанови, проект оскарженої постанови та аналіз її регуляторного впливу були оприлюднені на офіційному сайті Міненерговугілля не відповідають встановленим судами першої та апеляційної інстанцій обставинам справи.
53. Також, судами попередніх інстанцій не було встановлено фактів проведення робочих зустрічей Державною регуляторною службою України у лютому-березні 2018 з суб`єктами господарювання, Міненерговугілля, Мінрегіону, Мінекономрозвитку, Мінсоцполітики, Антимопольним комітетом України, НКРЕКП та іншими; узгоджувальних нарад з Міненерговугілля у грудні 2018 року та у січні 2019 року.
54. Водночас, суди звернули увагу на те, що відповідачем було подано лише текст Постанови від №143 та Додатку до постанови №143; пояснювальну записку Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу», підписаної Міністром енергетики та вугільної промисловості України Насаликом І.С., без зазначення дати підписання з додатком - «Прогноз впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін» (у вигляді таблиці); довідку про погодження проекту постанови «Питання споживання природного газу», підписаної Міністром енергетики та вугільної промисловості України Насаликом І.С. із відсутністю дати підписання; висновок Міністерства юстиції за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу», датованого 27.02.2019; протокол узгодження пропозицій щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу» (у вигляді таблиці), дата складання якої відсутня.
55. У зв`язку з цим, суди обґрунтовано вказали на те, що документи, які не містять дат їх підписання, не можуть підтверджувати викладені у них обставини щодо проведення робочих зустрічей та оприлюднення проекту оскаржуваної постанови, оскільки відсутність дат унеможливлює встановлення періоду складання поданих документів, тим самим ставить під сумнів дотримання процедури погодження проекту регуляторного акта.
56. Відповідно до частини 1 статті 25 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений;
- проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;
- щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
57. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що внаслідок порушення вимог законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також Регламенту Кабінету Міністрів України, є підстави для визнання пункту 1, абзаців 2 і 3 пункту 2, пункту 3, абзацу 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» та Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» нечинними.
58. Твердження скаржника про незастосування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 17.07.2019 у справі №826/19691/14, Суд відхиляє, оскільки у справі №826/19691/14 судом касаційної інстанції було встановлено, що Постанова КМУ №217 від 18.06.2014 була прийнята з дотриманням відповідної процедури, а її проект був розміщений на веб-порталі міністерства. Натомість у справі, що розглядається, доказів публікації проекту регуляторного акта надано не було.
59. Висновки викладені у постановах Верховного Суду від 31.10.2019 у справі №826/4802/17, від 04.03.2020 у справі №826/26884/15, від 10.07.2019 у справі №804/639/18, від 29.11.2019 у справі №359/7194/16-а, від 11.02.2020 у справі №210/3268/15-а, від 29.10.2018 у справі №826/14749/16, від 18.10.2018 у справі №826/11106/17, від 12.02.2019 у справі №817/429/16, які, на переконання Кабінету Міністрів України, не були враховані судом апеляційної інстанції, також не можуть бути застосовані до цієї справи з огляду на відмінний суб`єктний склад, предмет позову, обставини справи та мотиви, якими обґрунтовані позовні вимоги.
60. У зв`язку із наведеним суд касаційної інстанції вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржених судових рішень, що згідно статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді: А.А. Єзеров
В.М. Кравчук