ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 640/16022/19
адміністративне провадження № К/9901/8102/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Національна комісія) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 (головуючий суддя - Шейко Т.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020 (головуючий суддя Вівдиченко Т.Р., судді: Собків Я.М., Шурко О.І.) у справі за позовом Акціонерного товариства (далі-АТ) "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" до Національної комісії про визнання протиправною та скасування постанови, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2019 року АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" (далі-позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії (далі - відповідач), в якому позивач просив визнати протиправною з моменту прийняття та скасувати постанову НКРЕКП від 30.07.2019 №1596 "Про накладення штрафу на "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на порушення, які полягають:
- у неправильному оформленні відповідачем посвідчення на проведення перевірки, у якому невірно зазначено назву позивача та період, за який повинна була здійснюватися перевірка, що є порушенням статей 6 та 7 Закону України «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428;
- у порушенні процедури проведення перевірки у зв`язку з відсутністю на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта, в якій передбачено перелік питань залежно від ступеня ризику, що є недотриманням частини п`ятої статті 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342;
- в застосуванні відповідачем під час проведення перевірки позивача Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, який за своєю суттю є нормативно-правовим актом та має міжвідомчий характер, однак, не зареєстрований Міністерством юстиції України, що виключає його застосування під час проведення перевірки;
- в порушенні строків для надання зауважень на акт перевірки та строку для призначення засідання з розгляду питання порушення позивачем Ліцензійних умов за відсутності зауважень на акт перевірки, що свідчить про недотриманням Регламенту підготовки та проведення відкритих засідань НКРЕКП, статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», постанов НКРЕКП від 14.06.2018 №428 та Регламенту НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 06.12.2016 №2133;
- в застосуванні стягнення за порушення, яке не визначене статтею 59 Закону України «Про ринок природного газу»;
- у відсутності в оскаржуваній постанові про накладення штрафних санкцій обов`язкових реквізитів в порушення частини дев`ятої статті 7 Закону України «Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020, позов АТ «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» задоволено частково.
Визнано протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 30.07.2019 №1596 «Про накладення штрафу на АТ «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, задовольняючи частково позов, виходив з того, що відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування не пов`язана з порушенням ліцензійних умов.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У березні 2020 року Національна комісія звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020, у якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
На обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили наслідки правозастосування положень Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Ліцензійних умов, що є визначальною підставою для скасування прийнятих ними рішень.
Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому вказується на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність висновків судів про те, що недопуск не може вважатися порушенням Ліцензійних умов. Тому представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 26.03.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії.
Ухвалою від 22.09.2021 справу призначено до розгляду в попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, АТ «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз» є юридичною особою, ідентифікаційний код 20578072, місце знаходження: 08150, Київська обл., Києво-Святошинський район, місто Боярка, вулиця Шевченка, будинок 178. Одним із основних видів діяльності товариства є «Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (основний)» (код КВЕД 35.22).
Згідно постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 29.06.2017 №855 «Про видачу ліцензії на розподіл природного газу ПАТ «Київоблгаз», позивачу видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в межах території, де знаходиться газорозподільна система, що перебуває у власності, господарському віданні, користуванні чи експлуатації підприємства.
Відповідно до рішення загальних зборів акціонерів Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Київоблгаз», оформленого протоколом від 28.03.2019 №24, змінено тип названого товариства з публічного акціонерного на приватне акціонерне та найменування товариства з Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Київоблгаз» на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз», про що внесені зміни до відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
13.02.2019 до НКРЕКП зі скаргою на протиправну діяльність працівників Києво-Святошинської ФЕГ ПАТ «Київоблгаз» звернулася ОСОБА_1 , у якій просила провести позапланову виїзну перевірку Києво-Святошинської ФЕГ ПАТ «Київоблгаз», у зв`язку з порушенням її прав у сфері енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відповідач листом від 01.03.2019 №4105/14/9-19 звернувся до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Державної регуляторної служби України щодо надання дозволу на проведення позапланової перевірки ПАТ «Київоблгаз».
Листом від 26.04.2019 №2920/0/20-19 Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування Державної регуляторної служби України погодила проведення вищевказаної позапланової перевірки.
14.05.2019 НКРЕКП прийняла Постанову №727 «Про проведення позапланової перевірки ПАТ «Київоблгаз», якою передбачено здійснити позапланову перевірку дотримання Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації «Київоблгаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКР від 16.02.2017 №201, у частині питань, необхідність перевірки яких, стала підставою для здійснення цього заходу.
Згідно з преамбулою цього наказу, його прийнято відповідно до статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», на підставі скарги гр. ОСОБА_1 від 13.02.2019, ураховуючи лист Державної регуляторної служби України від 26.04.2019 №2920/0/20-19.
Відповідним посадовим особам НКРЕКП (комісія з перевірки) видано посвідчення на проведення позапланової перевірки від 10.07.2019 №294 на строк з 19.07.2019 по 25.07.2019 із зазначенням переліку питань, щодо яких здійснюватиметься державний нагляд (контроль): виконання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільчих систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема, виконання вимог Закону України «Про метрологію та метрологічну діяльність», глав 9 та 10 розділу Х Кодексу ГРМ, глави 5 розподілу ХІ Кодексу ГРМ, постанов Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1195 «Про затвердження Порядку встановлення міжповірочних інтервалів для законодавчо регульованих засобів вимірювальної техніки за категоріями», від 08.07.2015 №474 «Про затвердження Порядку подання засобів вимірювальної техніки на періодичну повірку, обслуговування та ремонт».
19.07.2019 комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила його посадовій особі, а саме: фінансовому директору АТ «Киїоблгаз» Кравчуку Сергію Миколайовичу. посвідчення на проведення перевірки та надала його копію.
Однак, директором АТ «Київоблгаз» повідомлено посадових осіб відповідача про їх недопуск до проведення перевірки та надано лист від 19.07.2019 №81018-Сл-11374-0719, відповідно до якого, причинами відмови в допуску до перевірки є:
- відсутність на офіційному веб-сайті НКРЕКП затвердженої уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання, що відповідає Методиці, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342;
- рішенням Конституційного Суду України від 13.06.2019 у справі №1-17/2018(5133/16) визнано неконституційними низку статей Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» щодо утворення НКРЕКП, що ставить під сумнів повноваження цього органу, в тому числі, щодо здійснення ним заходів державного нагляду (контролю) з використанням неуніфікованих форм актів.
У зв`язку із цим, посадовими особами НКРЕКП складено Акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 19.07.2019 №253, в якому зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На підставі вказаного акту, 30.07.2019 на засіданні НКРЕКП прийнято постанову від за №1596 «Про накладення штрафу на АТ «Київоблгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.
Не погоджуючись із прийнятою постановою, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020 відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи заявника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно із статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою-третьою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12.08.2018 (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
Отже, НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав.
За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 19.07.2019 №81018-Сл-11374-0719.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ "Оператор газорозподільної системи "Київоблгаз" накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Тобто контролюючий орган дійшов висновку про порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд уже висловлював у подібних спірних правовідносинах правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а.
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції, з огляду на наступне.
Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).
Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
Відповідно до частини третьої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
Частиною п`ятою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону України «Про ринок природного газу»).
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, та підтриманої, зокрема, у постанові від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.
Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.
Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20.06.2019 № 6-р/2019).
Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.
Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).
Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а.
Частиною дев`ятою статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
Порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, через що не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що постанова НКРЕКП від 30.07.2019 №1596 «Про накладення штрафу на АТ «Київоблгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» є неправомірною та підлягає скасуванню.
При цьому доводи заявника касаційної скарги про неправильність висновків судів попередніх інстанцій щодо недотримання відповідачем порядку та процедури прийняття оскаржуваної постанови колегія суддів відхиляє, оскільки в цьому випадку дотримання процедури винесення оскаржуваної постанови не впливає на правову оцінку її правомірності.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які не були б предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
Частиною першою статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.12.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко