№ 640/18269/20 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 640/18269/20

провадження № К/990/3664/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва, ухвалене 30 квітня 2021 року у складі головуючого судді - Шейко Т. І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду, прийняту 14 вересня 2021 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Кобаля М. І., суддів: Бужак Н. П., Костюк Л. О.,

І. Суть спору

1. У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі також - відповідачі), у якому просив:

1.1. визнати незаконним та скасувати рішення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів №130дп-20 від 02 липня 2020 року про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення;

1.2. визнати незаконним та скасувати наказ виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №238к від 17 липня 2020 року про застосування дисциплінарного стягнення;

1.3. поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді прокурора Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області;

1.4. стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 20 липня 2020 року і до моменту фактичного поновлення на роботі, у порядку та за алгоритмом, визначеним постановами Кабінету Міністрів України №100 від 08 лютого 1995 року, якою затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати, та №1155 від 11 грудня 2019 року «Про умови оплати праці прокурорів», яка набрала чинності 16 січня 2020 року, з урахуванням пункту 3 Розділу II Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»;

1.5. рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на роботі та виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць допустити до негайного виконання.

2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що до нього безпідставно застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з органів прокуратури за порушення, передбачені відповідними нормами статті 43 Закону України «Про прокуратуру».

2.1. Зокрема, згідно оскаржуваного рішення кадрової комісії, грубе порушення позивачем правил прокурорської етики полягало в тому, що прокурор Смілянської місцевої прокуратури ОСОБА_1 проігнорував етичні норми, які є основоположними нормами поведінки прокурора, зокрема в частині використання службових повноважень і пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

2.2. Позивач зазначав, що у своєму рішенні кадрова комісія відтворила виклад фактичних обставин кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України, що містився у письмовому повідомленні ОСОБА_1 про підозру.

2.3. Оскільки станом на час звернення до суду з даним адміністративним позовом був відсутній обвинувальний вирок суду, яким ОСОБА_1 визнано винним, зокрема у вчиненні правопорушення, вказаного в оскаржуваному рішенні кадрової комісії, на думку позивача, враховуючи вимоги статті 62 Конституції України та статті 17 Кримінального процесуального кодексу України, мало місце передчасне притягнення його до відповідальності, тобто до встановлення факту винуватості відповідним вироком суду.

2.4. Крім того, за доводами позивача, при прийнятті спірного рішення не було з`ясовано складу дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від наданої кримінально-правової кваліфікації цих дій в рамках кримінального провадження, що власне є необхідним при вирішенні питання про правомірність притягнення до дисциплінарної відповідальності, адже остання є самостійним видом юридичної відповідальності.

2.5. Також, позивачем вказано на те, що в оскаржуваному рішенні не містилось обґрунтування застосування різних законодавчих підстав притягнення до відповідальності, а саме за пунктом 5 та одночасно пунктом 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру», а беручи до уваги, що при прийнятті даного рішення не було враховано наданих пояснень, а також обставин, які пом`якшують ступінь і характер відповідальності та встановлення комісією відсутності обтяжуючих відповідальність обставин - притягнення до найсуворішого виду відповідальності не може вважатися законним та обґрунтованим.

2.6. Позовна вимога щодо визнання протиправним та скасування наказу виконувача обов`язків прокурора Черкаської області від 17 липня 2020 року №238к, винесеного на підставі рішення кадрової комісії від 02 липня 2020 року №130дп-20, та яким до ОСОБА_1 було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з органів прокуратури, є похідною вимогою у позовній заяві про поновлення позивача на роботі.

3. Відповідачі проти позову заперечували, посилаючись на те, що за сукупністю обставин, зазначених у відповідних документах, які були зібрані в ході службового розслідування відносного ОСОБА_1 , наявні дані вказували на наявність підстав для притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності на підставі пунктів 5 та 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».

3.1. Зокрема, в порушення вимог статті 19 Закону України «Про прокуратуру», статей 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, ОСОБА_1 допустив грубе порушення правил прокурорської етики, оскільки проігнорував етичні норми, які є основоположними нормами поведінки прокурора, що підриває авторитет самого прокурора, органів прокуратури та держави в цілому та має наслідком зростання обурення в суспільстві діями органів влади та провокує соціальні конфлікти. Прокурор своїми діями недотримався обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, та використовуючи своє службове становище, вступив у позаслужбові стосунки, скомпрометував звання прокурора, зашкодив репутації та авторитету прокуратури, що викликало негативний суспільний резонанс.

3.2. Також відповідачі зазначали, що при наданні оцінки обставинам дисциплінарного провадження стосовно позивача, кадрова комісія діяла виключно у межах своїх повноважень і оцінювала тільки ті факти, які можуть свідчити про наявність або відсутність у діях прокурора складу дисциплінарного проступку та ступінь його вини, а відтак наявність судового рішення, яким би позивача було визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення - не була обов`язковою.

3.3. Разом з тим, під час прийняття рішення в дисциплінарному провадженні щодо виду дисциплінарного стягнення, кадрова комісія зважала на характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини та обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення, зокрема було враховано грубий характер вчиненого позивачем дисциплінарного проступку. Просили у задоволенні позову відмовити.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. 18 вересня 2019 року наказом виконувача обов`язків прокурора Черкаської області від 20 вересня 2019 року №291к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області.

5. На підставі дисциплінарної скарги прокуратури Черкаської області від 21 листопада 2019 року №11-1099вих-19, у якій містились посилання на порушення позивачем пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» і фактичний виклад обставин, що містили ознаки дисциплінарного проступку, за яким було можливим притягнення до дисциплінарної відповідальності, Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів було ініційоване дисциплінарне провадження відносного ОСОБА_1 .

6. Згідно висновку члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів від 18 лютого 2020 року №07-202дс-79дп-20 «Про наявність дисциплінарного проступку прокурора» стосовно прокурора Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 , під час розгляду матеріалів дисциплінарного провадження використовувались матеріали кримінального провадження №62019000000001528 від 30 вересня 2019 року, внесеного до ЄРДР за частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України відносно позивача.

7. У висновку зазначалось, що прокурором Смілянської місцевої прокуратури ОСОБА_1 допущені дії щодо прохання та одержання неправомірної вигоди, які підривають авторитет самого прокурора, органів прокуратури і держави в цілому, провокують соціальні конфлікти, викликають негативний громадський резонанс.

7.1. В тому числі вказувалось, що в ході службового розслідування обставин вчинення неправомірних дій, які містять ознаки кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 368 Кримінального кодексу України та підставою проведення якого була перевірка інформації стосовно прокурора ОСОБА_1 , зокрема в частині використання ним службових повноважень та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, прокурор ОСОБА_1 відмовився від надання пояснень.

8. Матеріалами справи також підтверджується, що на виконання вимог Закону України «Про прокуратуру» та, відповідно до вимог Порядку розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження, Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів належним чином повідомлялося позивачу про час та місце розгляду засідання комісії прокурорів, на якому буде розглядатись висновок про наявність дисциплінарного проступку у діях прокурора Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 .

8.1. Між іншим, матеріали справи містять заяву позивача від 01 липня 2020 року, у якій він просив розгляд зазначеного висновку проводити без його участі.

8.2. Крім того, у вказаній заяві позивач, при розгляді відповідного висновку просив врахувати ті обставини, що за період роботи в органах прокуратури України стосовно нього жодного разу не проводилось дисциплінарне провадження та не застосовувалось дисциплінарне стягнення, а враховуючи відсутність будь-якого рішення у кримінальному провадженні, що відносно нього перебуває на розгляді у Смілянському міськрайонному суді Черкаської області, вбачав висновок від 18 лютого 2020 року №07-202дс-79дп-20 передчасним і необґрунтованим та зокрема відсутність підстав для його звільнення, згідно статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

9. Відповідно до висновку від 18 лютого 2020 року №07-202дс-79дп-20 комісією, яка проводила службове розслідування, було враховано такі пом`якшуючі ступінь і характер відповідальності ОСОБА_1 обставини, що за час роботи в органах прокуратури він характеризується позитивно. Також, було встановлено відсутність обставин, що обтяжують ступінь і характер відповідальності позивача.

9.1. Попри це, сукупність зібраних у ході службового розслідування даних вказувала на грубе порушення ОСОБА_1 правил прокурорської етики, зокрема в частині використання службових повноважень і пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, а тому, згідно пунктів 5 та 6 частини першої статті 43, частини другої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» були наявні підстави для скерування до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги про вчинення прокурором ОСОБА_1 дисциплінарного проступку для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження та притягнення його до відповідальності.

10. За результатами розгляду висновку від 18 лютого 2020 року №07-202дс-79дп-20 та наявності в діях прокурора ОСОБА_1 , очевидних ознак дисциплінарного проступку, пропонувалось притягнути останнього до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

11. Розглянувши висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях прокурора Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 , рішенням кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів від 02 липня 2020 року №130дп-20 «Про накладення на прокурора Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення» вирішено притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

12. Відповідно до оскаржуваного рішення від 02 липня 2020 року № 130дп-20, грубе порушення правил прокурорської етики полягало в тому, що позивач, як прокурор Смілянської місцевої прокуратури Черкаської області проігнорував етичні норми, які є основоположними нормами поведінки прокурора, зокрема в частині використання службових повноважень і пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

13. Наказом виконувача обов`язків прокурора Черкаської області від 17 липня 2020 року №238к про застосування дисциплінарного стягнення, на підставі рішення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (надалі - кадрова комісія) від 02 липня 2020 року №130дп-20, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Смілянської місцевої прокуратури в органах прокуратури за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5 та 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру»).

14. Позивач, не погоджуючись з оскаржуваними рішенням та наказом, звернувся до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

15. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 30 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовив повністю.

15.1. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції виходив з того, що встановлені службовим розслідуванням обставини засвідчують, що позивачем вчинено проступок, який порочить працівника прокуратури, оскільки цей проступок належним чином зафіксовано, йому надано вичерпну оцінку в ході проведення службового розслідування, за результатами якого до ОСОБА_1 застосовано один з видів дисциплінарної відповідальності - звільнення. Також суд першої інстанції вважав безпідставними посилання позивача на ті обставини, що порушення кримінальної справи не є підставою для звільнення, а звільнення можливе лише за наявності обвинувального вироку, що набрав законної сили, оскільки відсутність кримінальної відповідальності за вчинення нових дій не є тотожними із застосуванням до позивача дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, які дискредитують звання працівника прокуратури.

15.2. Крім того, судом першої інстанції встановлено, що відповідачами по справі виконано покладений на них Законом обов`язок в частині доказування правомірності прийнятих ними та оскаржуваних позивачем рішень, що в свою чергу вказує на необхідність визнання заявлених позовних вимог такими, що не підлягають задоволенню.

16. Шостий апеляційний адміністративний суд з такими висновками суду першої інстанції погодився, та постановою від 14 вересня 2021 року, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2021 року залишив без змін.

IV. Касаційне оскарження

17. Позивач не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, подав касаційну скаргу з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

17.1. Так, автор посилається на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували положення пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі № 823/1056/16, а також щодо застосування пункту 5 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», викладеного у постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 826/4314/17.

18. Верховний Суд ухвалою від 2 травня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року, з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

19. Представники відповідачів Черкаської обласної прокуратури та відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження подали відзиви на касаційну скаргу, в яких, наполягаючи на безпідставність та необґрунтованість останньої, просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судове рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

20. Згідно зі статтею 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

21. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), Кодексом професійної етики та поведінки працівників прокуратури, затвердженим наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №123, Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року.

24. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

25. Пунктом 1 статті 16 Закону №1697-VII передбачено, що незалежність прокурора забезпечується особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

26. Згідно з пунктами 5, 6 частини 1 статті 43 Закону №1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

27. Відповідно до частини 2 статті 43 Закону №1697-VII притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.

28. Відповідно до частини першої статті 44 Закону №1697-VII (тут і надалі - нормативно-правові акти в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом.

29. Згідно частини першої статті 45 Закону №1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

30. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

31. Так, відповідно до викладеного вище, дисциплінарне провадження відносного позивача було ініційоване відповідачем на підставі дисциплінарної скарги прокуратури Черкаської області від 21 листопада 2019 року №11-1099вих-19, та у якій містились посилання на порушення позивачем пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» і фактичний виклад обставин, що містили ознаки дисциплінарного проступку, за яким було можливим притягнення до дисциплінарної відповідальності.

32. Процедура здійснення дисциплінарного провадження регламентована положеннями зокрема статей 46, 47, 48 Закону України «Про прокуратуру», однак згідно Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-IX) дія відповідних норм Закону зупинена до 01 вересня 2021 року.

33. Водночас, у відповідності до підпунктів 7, 8 пункту 22 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону №113-IX установлено, що тимчасово, до 01 вересня 2021 року в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення, у тому числі розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

34. Генеральний прокурор визначає: - перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур; - порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження; - порядок прийняття кадровою комісією рішення за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом України «Про прокуратуру», про накладення на прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

35. Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 затверджено Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок №233).

36. За пунктом 2 Порядку №233 вказані комісії забезпечують, в тому числі - розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

36.1. Під час своєї діяльності комісії здійснюють повноваження, визначені Законом України «Про прокуратуру», розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», цим Порядком та іншими нормативними актами.

36.2. Член комісії має право:

- ознайомлюватися з матеріалами, поданими на розгляд комісії, брати участь у їх дослідженні;

- зазначати свої мотиви та міркування, а також надавати чи запитувати додаткові документи з питань, що розглядаються;

- вносити пропозиції щодо проекту рішення комісії з будь-яких питань, голосувати «за» або «проти» рішення комісії;

- брати участь у проведенні співбесіди; - виконувати інші повноваження, пов`язані з діяльністю комісії (пункт 7 Порядку №233).

37. Згідно пункту 12 Порядку №233 рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів, присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати «за» чи «проти» рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.

38. Також, наказом Генерального прокурора від 04 листопада 2019 року №266 затверджено Порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, здійснення дисциплінарного провадження та прийняття рішення за результатами дисциплінарного провадження (далі - Порядок №266).

39. За пунктом 6 розділу І Порядку №266 дисциплінарне провадження передбачає:

- відкриття дисциплінарного провадження;

- проведення перевірки дисциплінарної скарги;

- розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та прийняття рішення.

40. Перевірка даних про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності здійснюється членом кадрової комісії, що здійснює дисциплінарне провадження (далі - кадрова комісія), у порядку, встановленому Законом України «Про прокуратуру» (пункт 7 розділу І Порядку №266).

41. Після відкриття дисциплінарного провадження член кадрової комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена кадрової комісії за результатами перевірки (пункт 16 Порядку №266).

42. Під час здійснення перевірки дисциплінарної скарги член кадрової комісії має право ознайомлюватися з документами, що стосуються предмета перевірки, отримувати їх копії, опитувати прокурорів та інших осіб, яким відомі обставини вчинення діяння, що має ознаки дисциплінарного проступку, отримувати за письмовим запитом від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадян, громадських об`єднань необхідну для проведення перевірки інформацію (пункт 1 розділу ІІІ Порядку №266).

43. За результатами перевірки член кадрової комісії готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член кадрової комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена кадрової комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення (пункт 3 розділу ІІІ Порядку №266).

44. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні кадрової комісії. На засідання запрошуються особа, яка подала дисциплінарну скаргу, прокурор, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, їхні представники, а в разі необхідності також інші особи (пункт 6 розділу ІІІ Порядку №266).

45. Згідно пункту 10 розділу ІІІ Порядку №266 висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора розглядається за участі належним чином повідомленого прокурора і може бути розглянутий без нього лише у разі одного з таких випадків:

1) прокурор повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності;

2) прокурор не з`явився на засідання, не повідомивши про причини неявки;

3) прокурор не з`явився на засідання повторно.

46. Прокурор, який не братиме участі в засіданні кадрової комісії, має право надіслати письмові пояснення щодо висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, які оголошуються на засіданні цієї комісії.

47. Згідно пункту 15 Порядку №266 після розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, за результатами дисциплінарного провадження кадрова комісія приймає одне з таких рішень:

- про накладення дисциплінарного стягнення;

- про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора;

- про закриття дисциплінарного провадження.

48. Згідно пункту 16 Порядку №266 рішення кадрової комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюються її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член кадрової комісії має право голосувати "за" чи "проти" рішення кадрової комісії. У разі рівного розподілу голосів приймається рішення, за яке проголосував голова кадрової комісії.

49. Рішення про накладення дисциплінарного стягнення та рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів кадрової комісії. Якщо рішення про накладення дисциплінарного стягнення чи рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора не набрало чотирьох голосів, кадровою комісією ухвалюється рішення про закриття дисциплінарного провадження.

50. За пунктами 17-19 Порядку №266 кадрова комісія приймає рішення за результатами дисциплінарного провадження на засіданні, на якому було розглянуто висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора. У разі відсутності на засіданні прокурора, щодо якого здійснюється провадження, кадрова комісія перед прийняттям рішення обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.

51. Член кадрової комісії, який проводив перевірку дисциплінарної скарги та готував висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора, не має права брати участі у голосуванні при прийнятті рішення за результатами розгляду зазначеного висновку та бути присутнім під час проведення такого голосування.

52. При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення, а також інші обставини, що мають значення для прийняття рішення.

53. Зокрема, відповідно до пункту 22 Порядку №266 рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора за результатами дисциплінарного провадження може бути прийнято у разі, якщо дисциплінарний проступок, вчинений прокурором, має характер грубого порушення.

54. Згідно вимог частини третьої, пунктів 3, 4 частини четвертої статті 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом. Прокурор зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

55. Відповідно до вимог статей 5, 10, 11, 19, 21 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, прокурор під час здійснення повноважень зобов`язаний діяти згідно із законом, своєчасно вживати вичерпних заходів для їх належного виконання. Діяти справедливо, неупереджено, додержуючись вимог закону щодо підстав, порядку та умов реалізації повноважень прокуратури в межах її функцій. Він має бути об`єктивним у відносинах з органами влади, громадськістю та окремими особами й усвідомлювати соціальну значимість прокурорської діяльності, міру відповідальності перед суспільством.

56. Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов`язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.

57. Прокурор має суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів, які можуть створити враження корупційних, у тому числі вступати у позаслужбові стосунки з метою використання службових повноважень або службового становища.

58. Прокурору слід уникати особистих зв`язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об`єктивність виконання професійних обов`язків, скомпрометувати звання прокурора, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний суспільний резонанс.

59. Згідно статті 33 зазначеного Кодексу, відповідно до Закону України «Про прокуратуру» прокурори зобов`язані неухильно дотримуватися вимог цього Кодексу. Їх порушення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

60. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 49 Закону №1697-VII на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.

61. Частиною першою статті 43 Закону №1697-VII встановлені підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, у тому числі за:

- вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

- систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

62. Відповідно до частини другої вказаної статті, притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.

63. Відповідно до частини першої статті 49 Закону №1697-VII на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення:

1) догана;

2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора);

3) звільнення з посади в органах прокуратури.

64. Частиною першою статті 51 Закону №1697-VII встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі: 1) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я; 2) порушення ним вимог щодо несумісності, передбачених статтею 18 цього Закону; 3) набрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією; 31) набрання законної сили рішенням суду про визнання активів прокурора або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; 4) неможливості переведення на іншу посаду у зв`язку з прямим підпорядкуванням близькій особі; 5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; 6) припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави; 7) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням; 8) неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді; 9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

VI. Позиція Верховного Суду

65. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

66. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

67. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

68. Вчинення позивачем дій, за які передбачено одночасно різні види юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарну, кримінальну та/або адміністративну, не у всіх випадках ставить їх у залежність одне від одного.

69. Понад те, притягнення до різних видів юридичної відповідальності передбачає виконання/дотримання відмінних і самостійних (окремих) процедур, які передують ухваленню рішення що накладення певного виду стягнення.

70. Зокрема, питання про наявність підстав для накладення на працівника прокуратури дисциплінарного стягнення з`ясовується під час службового розслідування. Правова оцінка правильності рішення про притягнення працівника прокуратури до дисциплінарної відповідальності повинна фокусуватися насамперед на тому, чи таке рішення прийнято у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України, чи дійсно в діях працівника прокуратури є встановлені законом підстави для застосування до нього дисциплінарного стягнення.

71. В аспекті спірних правовідносин треба зауважити, що з`ясування обставин, які слугували приводом для службового розслідування (скоєння кримінального правопорушення), не може обмежуватися лише проміжними офіційними результатами досудового розслідування.

72. Відповідач у своєму висновку за результатами службового розслідування відтворив виклад фактичних обставин кримінального правопорушення, який міститься у письмовому повідомленні про підозру, і які у своїй сукупності дали органам досудового розслідування підстави допускати, що позивач вчинив кримінальне правопорушення та надати йому правову кваліфікацію.

73. Повідомлення про підозру є тільки формальним/офіційним припущенням органу/посадової особи, який/яка проводить досудове розслідування, про те, що конкретна особа причетна до злочину. Таке припущення ґрунтується на неостаточних (неповних) результатах досудового розслідування і кримінально-правова кваліфікація поставленого їй за провину діяння може бути змінена. З часу оголошення цієї підозри особа набуває статусу підозрюваного, однак її вину у вчиненні злочину ще потрібно довести, принаймні на цій стадії кримінального провадження твердити про її винуватість як доконаний факт не можна.

74. Дисциплінарна відповідальність є окремим/самостійним видом юридичної відповідальності і вирішення питання про правомірність притягнення особи до дисциплінарної відповідальності передбачає необхідність з`ясувати склад дисциплінарного проступку в його діях, незалежно від того яку кримінально-правову кваліфікацію ті самі дії працівника прокуратури отримали в рамках кримінального провадження та які наслідки, у підсумку, настали чи можуть настати для такої особи.

75. З матеріалів справи вбачається, що висновок службового розслідування містить лише ті порушення, які інкримінувалися позивачу у кримінальному провадженні № 62019000000001528. Жодних інших діянь порушення позивачем дисциплінарного проступку, визначених Дисциплінарним статутом у висновку службового розслідування не зазначено.

76. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій щодо правомірності рішення кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів №130дп-20 від 02 липня 2020 року про накладення на ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення, а також наказу виконувача обов`язків прокурора Черкаської області №238к від 17 липня 2020 року про застосування дисциплінарного стягнення шляхом звільнення ОСОБА_1 з посади є передчасними, та такими, що суперечать правовій позиції викладеній у постановах Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі № 823/1056/16, та від 29 квітня 2020 року у справі № 826/4314/17.

77. Відповідно до статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

78. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

79. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

80. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

81. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанцій - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

82. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

ІV. Судові витрати

83. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 3 341 343 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року в цій справі скасувати, а справу № 640/18269/20 направити на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

С .А. Уханенко