ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 640/19475/18
адміністративне провадження № К/9901/18784/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2019 року у складі судді Пащенка К.С. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є. (головуючий), суддів: Бужак Н.П., Костюк Л.О. у справі за позовом Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського» (далі - НТУ «КПІ ім. І. Сікорського») до ДАБІ України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «СТАНДАРТ ДЕВЕЛОПМЕНТ», Товариство з обмеженою відповідальністю «Трест КМБ-3» (далі - ТОВ «Трест КМБ-3»), приватне підприємство «Архібуд-Дизайн» (далі - ПП «Архібуд-Дизайн»), про визнання протиправним дій та скасування рішення, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. НТУ «КПІ ім. І. Сікорського» звернувся до суду з позовом у якому просив:
1.1 визнати дії ДАБІ України, Департаменту ДАБІ у місті Києві з проведення позапланової перевірки з 2 по 19 квітня 2018 року неправомірними;
1.2 визнати протиправним та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19 квітня 2018 року, який складено головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ у місті Києві - Воронюком Андрієм Володимировичем.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 лютого 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року, позов задовольнив.
2.1 Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що під час здійснення позапланової перевірки дотримання замовником - НТУ «КПІ ім. І. Сікорського» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Будівництво навчально-житлового комплексу на вул. Польова, 38 у Солом`янському районі міста Києва» відповідачами порушено вимоги Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), та Порядку здійснення державного архітектурно - будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, а саме: питання, які були предметом перевірки не відповідали питанням, поставленим у зверненні ОСОБА_1 , яке, у свою чергу, було підставою для призначення цієї перевірки; перевірка проводилася у відсутність уповноваженої особи замовника будівництва - НТУ «КПІ ім. І. Сікорського»; порушення, встановлені Актом перевірки, не мають жодного правового підґрунтя, є такими, що суперечать нормам містобудівного законодавства України, чинного на час проведення перевірки; Департаментом ДАБІ видано одночасно два приписи, що суперечить вимогам пункту 17 Порядку, у зв`язку з чим спірний припис підлягає скасуванню.
3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
3.1. З 2 по 16 квітня та з 18 по 19 квітня 2018 року Департаментом ДАБІ на підставі наказів про проведення позапланової перевірки від 19 березня 2018 року №70 та від 18 квітня 2018 року №99, направлень для проведення планового (позапланового) заходу від 19 березня 2018 року та від 18 квітня 2018 року, проведено позапланову перевірку дотримання замовником (НТУ «КПІ ім. І. Сікорського»), генеральним підрядником (ТОВ «Трест КМБ-3»), генеральним проектувальником (ПП «Архібуд-дизайн»), експертною організацією (ТОВ «Укрдержбудекспертиза»), експертом (Гавриловою Н.А.), особою, яка здійснює авторський нагляд ОСОБА_2 та особою, яка здійснює технічний нагляд ОСОБА_3 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Будівництво навчально-житлового комплексу на АДРЕСА_1 », за результатами якої складено Акт перевірки. Підставою для призначення позапланової перевірки стало електронне звернення ОСОБА_1 від 10 березня 2018 року.
3.2. За змістом звернення ОСОБА_1 просив Держархбудінспекцію перевірити належні строки будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ЖК «Кампус», оскільки будівництво має ознаки сповільнення виконання обов`язків перед інвесторами та перекладення на інше будівництво коштів інвесторів. Тобто, у своєму зверненні заявник не повідомляв відповідача-1 про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а з огляду на його зміст просив перевірити строки виконання будівництва з метою захисту своїх прав та інтересів як інвестора будівництва.
3.3. Під час здійснення позапланового заходу були присутні лише посадова особа ТОВ «Трест КМБ-3» - виконроб ОСОБА_4 та керівник ПП «Архібуд-дизайн» ОСОБА_5 , які від підписання та отримання Акта перевірки відмовилися, проте представник НТУ «КПІ ім. І. Сікорського» - замовника будівництва не був присутній під час здійснення позапланової перевірки.
3.4. Відповідно до Акта перевірки, Департаментом ДАБІ встановлено, серед іншого, порушення замовником - НТУ «КПІ ім. І. Сікорського» вимог частини шостої статті 34 Закону №3038-VI, пункту 12 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 (далі - Порядок №466), а саме: замовником будівництва на встановленому інформаційному стенді не вказано клас наслідків (відповідальності) об`єкта будівництва.
3.5. 19 квітня 2018 року Департаментом ДАБІ складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося у термін до 25 квітня 2018 року усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.
3.6. У цей же день Департамент ДАБІ склав припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалося з 19 квітня 2018 року зупинити виконання будівельних робіт до усунення встановлених порушень генеральним проектувальником ПП «Архібуд-дизайн» та генеральним підрядником ТОВ «Трест КМБ-3».
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, відповідач -ДАБІ України, звернувся з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми Закону №3038-VI та Порядку №466. На переконання відповідача позапланова перевірка призначена і проведена у встановленому порядку. Порушення позивачем норм частини шостої статті 34 Закону №3038-VI підтверджені матеріалами перевірки. Проте з цього приводу суди попередніх інстанцій неправильно встановили обставини справи і надали їм оцінку.
5. Позивач, третя особа ТОВ «Стандарт Девелопмент», подали відзиви на касаційну скаргу, у яких вони просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На обґрунтування відзивів зазначають, що оскаржені судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції до 8 лютого 2020 року, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.
8. Відповідно до положень частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Правове регулювання спірних правовідносин унормовується Законом №3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений Кабінетом Міністрів України 23 травня 2011 року №553.
10. Відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (абзаци 1-3).
11. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт регулює Порядок №553.
12. Згідно з пунктами 6-7 Порядку №553 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
13. При цьому, за змістом абзацу 8 пункту 7 Порядку №553, однією з підстав для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
14. Пунктом 9 Порядку №553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
15. А пунктами 16-17 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
16. З аналізу зазначених норм слідує, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою відповідного органу складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається ще й протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Однією з підстав проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
17. Відповідно до пункту 1 Порядку №553 під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
18. Верховний Суд України (постанова від 27 січня 2015 року у справі №21-425а14) і Верховний Суд у постановах від 4, 5 лютого 2019 року (справи №№ 2а-10138/12/2670, 821/1157/16, №807/242/14, відповідно), від 23 січня 2018 року у справі №804/12558/14 неодноразово висловлювалася правова позиція, відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
19. Щодо підстав для проведення позапланової перевірки суди попередніх інстанцій встановили, що у своєму зверненні ОСОБА_1 не повідомляв відповідача-1 про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а з огляду на його зміст просив перевірити строки виконання будівництва з метою захисту своїх прав та інтересів як інвестора будівництва. Тому це звернення не могло бути підставою для проведення позапланової перевірки НТУ «КПІ ім. І. Сікорського» щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Будівництво навчально-житлового комплексу на АДРЕСА_1 ».
20. За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про те, що Держархбудінспекція видала накази про проведення позапланової перевірки від 19 березня 2018 року № 70 та від 18 квітня 2018 року №99 не з питань, викладених у зверненні ОСОБА_1 , що суперечить положенням частини першої статті 41 Закону №3038-VI та пункту 7 Порядку №553, є правильними.
21. Щодо порушення відповідачем під час проведення перевірки вимог пункту 9 Порядку №553 суди попередніх інстанцій встановили, що згідно Акта перевірки, чого не заперечують і учасники справи, під час здійснення позапланового заходу були присутні лише посадова особа ТОВ «Трест КМБ-3» - виконроб ОСОБА_4 та керівник ПП «Архібуд-дизайн» ОСОБА_5 , які від підписання та отримання Акта перевірки відмовилися. Представник НТУ «КПІ ім. І. Сікорського» - замовника будівництва, не був присутній під час здійснення позапланової перевірки.
22. За встановлених обставин справи висновок судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем під час проведення перевірки вимог пункту 9 Порядку № 553 є обґрунтованим.
23. Також судами під час розгляду справи було встановлено, що 19 квітня 2018 року Департаментом ДАБІ складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося у термін до 25 квітня 2018 року усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалося з 19 квітня 2018 року зупинити виконання будівельних робіт до усунення встановлених порушень генеральним проектувальником ПП «Архібуд-дизайн» та генеральним підрядником ТОВ «Трест КМБ-3».
24. Складання двох приписів одночасно суди попередніх інстанцій вважали порушенням відповідачем вимог пункту 17 Порядку №553. Цією нормою встановлено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
25. Суд касаційної інстанції з цього приводу зауважує, що наявність у пункті 17 Порядку №553 сполучника «або» вказує на те, що з перелічених актів може бути застосований тільки один. Тобто, у разі виявлення правопорушень у сфері містобудівної діяльності складається один з приписів: або про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, або про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.
26. З огляду на вказані обставини висновки судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем при винесенні приписів пункту 17 Порядку №553 є правомірними.
27. За такого правового регулювання спірних правовідносин, беручи до уваги наявну практику Верховного Суду України і Верховного Суду та встановлені у цій справі обставини, колегія суддів приходить до висновку, що позапланова перевірка НТУ «КПІ ім.і І. Сікорського» проведена з порушенням встановленого порядку, а саме: позапланову перевірку призначено за зверненням фізичної особи, яке не містить посилання на порушення вимог містобудівного законодавства; строк проведення позапланової перевірки продовжено протиправно; перевірку проведено за відсутності представника позивача; за результатами перевірки видано два приписи замість одного. У зв`язку з цим відсутні й правові наслідки перевірки.
28. Суди попередніх інстанцій також встановили, що позапланова перевірка призначалась Департаментом ДАБІ з 2 по 16 та з 18 по 19 квітня 2018 року на підставі наказів про проведення позапланової перевірки від 19 березня 2018 року №70 та від 18 квітня 2018 року №99. При цьому суди зробили висновок про те, що у цьому випадку відповідачем дотримано порядку продовження позапланової перевірки.
29. З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до пункту 7 Порядку №553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
30. З огляду на вказане нормативне регулювання продовжити строк перевірки можливо тільки до його закінчення. Вчинення такої дії після закінчення строку перевірки свідчить про те, що суб`єктом владних повноважень фактично призначається нова перевірка.
31. Висновок про таке застосування норми пункту 7 Порядку №553 зроблено Верховним Судом у справі з подібними правовідносинами 9 квітня 2021 року (справа №640/4901/20).
32. Тому суди попередніх інстанцій у цій справі неправильно застосували норму пункту 7 Порядку №553 щодо порядку продовження строку проведення позапланової перевірки. Проте це не впливає на рішення по суті справи, а є підставою для зміни мотивувальної частини судових рішень судів попередніх інстанцій у відповідній частині відповідно до статті 351 КАС України.
33. За таких обставин колегія суддів касаційного суду дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій прийняте правильне по суті рішення щодо задоволення позовних вимог, проте з неправильним застосуванням норм матеріального права, у зв`язку з чим оскаржені судові рішення слід змінити в частині мотивів їх прийняття.
34. За правилами статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Керуючись частиною другою Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327 345 349 350 Кодексу адміністративного судочинства України , Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року по справі №826/570/18 змінити в частині мотивів задоволення позову, у іншій частині - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін