ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2023 року
м. Київ
справа № 640/20760/19
адміністративне провадження № К/9901/24699/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука Володимира Миколайовича, суддів Єзерова Альберта Анатолійовича, Стародуба Олександра Павловича,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Громадської організації «Стоп Корупції»
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2020 року (суддя Каракашьян С.К.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2020 року (колегія у складі суддів Федотова І.В., Коротких А.Ю., Сорочка Є.О.)
у справі №640/20760/19
за позовом Громадської організації «Стоп корупції»
до Київської обласної державної адміністрації, Баришівської районної державної адміністрації,
третя особа - Спільне Українсько-Великобританське товариство з обмеженою відповідальністю «Нива Переяславщини»,
про визнання протиправною бездіяльності, скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. 29.10.2019 Громадська організація «Стоп корупції» (далі - ГО «Стоп корупції») звернулася до суду з позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА), Баришівської районної державної адміністрації (далі - Баришівська РДА), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Київської ОДА щодо не здійснення контролю за діяльністю Баришівської РДА, а саме, не скасування розпорядження Баришівської РДА від 08.07.2019 № 189 «Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району»;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Баришівської РДА від 08.07.2019 № 189 «Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району».
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2019 залучено до участі в справі Спільне Українсько-Великобританське товариство з обмеженою відповідальністю «Нива Переяславщини» (далі - СП ТОВ «Нива Переяславщини») як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.02.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2020, у задоволенні позову відмовлено.
4. У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 07.10.2020 було відкрито касаційне провадження.
6. ГО «Стоп корупції» клопотала про розгляд справи за їх участі, однак Суд у задоволенні такого клопотання відмовив.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.10.2018 Баришівська РДА прийняла розпорядження № 471 «Про розроблення детального плану території під будівництво свинокомплексу №11 у межах Гостролуцької сільської ради», яким запроектовано розміщення СП ТОВ «Нива Переяславщини» свинокомплексу на земельній ділянці за межами населеного пункту.
8. У 2019 році Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну» (далі - ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну») на виконання зазначеного розпорядження Баришівської РДА розробило «Детальний план території під будівництво свинокомплексу №11 у межах Гостролуцької сільської ради».
9. 10.06.2019 відбулись громадські слухання за участю ГО «Стоп корупція» щодо будівництва свинокомплексу в межах Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області.
10. 08.07.2019 Баришівська РДА прийняла розпорядження № 189 «Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району», яким затверджено такий план під будівництво свинокомплексу на 50 тис. голів.
11. ГО «Стоп корупція» з розпорядженням не погодилася і звернулася до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог ГО «Стоп корупція» покликалося на те, що повноваження Баришівської РДА припинилися. Вона не мала права затверджувати детальний план території під будівництво свинокомплексу на території Гостролуцької сільської ради. На час прийняття оскаржуваного розпорядження РДА земельна ділянка, щодо якої розроблявся та затверджувався детальний план, вже знаходилась на території Баришівської селищної об`єднаної територіальної громади.
У пояснювальній записці до детального плану території під будівництво свинокомплексу зазначено відстань до с. Гостролуччя - 2870 м, до с. Перемога - 2100 м. На замовлення Адвокатського об`єднання «Екобезпека» інженером-геодезистом ОСОБА_2 проведено комплекс топографо-геодезичних та картографічних робіт по обстеженню об`єкту будівництва, встановлено відстань до об`єкту житлової та громадської забудови с. Перемога - 1760 м.
У таблиці 17 пояснювальної записки до детального плану території під будівництво свинокомплексу запроєктовано:
- будівництво 9 свинарників-відгодівників по 15150 голів свиней, що передбачає утримання на Свинокомплексі № 11 свиней у кількості 136 350 голів;
- виробництво забійних свиней на рік складає 55300 голів, що більше на 5300 голів заявленої у документації кількості.
У зв`язку з цим, для недопущення негативного впливу свинокомплексу на стан довкілля, життя та здоров`я людей, санітарно-захисна зона повинна бути визнана у розмірі 2000 м як для свиноферми на 54 тис голів свиней на рік і більше.
На момент подання позову СП ТОВ «Нива Переяславщини» не пройдено процедуру з оцінки впливу на довкілля. Баришівська РДА не забезпечила дотримання Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», не враховано державних інтересів, визначених у листі Київської обласної державної адміністрації від 18.02.2019 № 11-21/1042 «Про визначення державних інтересів для розроблення детального плану території в межах Гостролуцької сільської ради».
Баришівською РДА порушено процедуру та порядок прийняття детального плану території в частині здійснення стратегічної екологічної оцінки в процесі розроблення документа, передбаченої ст. 11-13 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку». Детальний план території під будівництво свинокомплексу № 11 не містить звіту про стратегічну оцінку. Також у містобудівній документації відсутній розділ «Охорона навколишнього природного середовища».
Детальний план території під будівництво свинокомплексу №11 містить розділ «Оцінка навколишнього природного середовища для детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області», виконаний ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну», який не є звітом про стратегічну екологічну оцінку у розумінні ст. 11 Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку», оскільки не містить інформації щодо характеристик поточного стану здоров`я населення, прогнозовані зміни цього стану та умов життєдіяльності населення, екологічних проблем; зобов`язань у сфері охорони довкілля та опису наслідків для довкілля та здоров`я населення, у тому числі вторинних, синергічних, коротко-, середньо- та довгострокових, постійних і тимчасових, позитивних і негативних наслідків; інформації вибору виправданих альтернатив, що розглядалися; опису способу, в який здійснювалася стратегічна оцінка.
Замовником не передбачено забезпечення державних та громадських інтересів щодо енергозбереження та поліпшення стану навколишнього природного середовища як умови, визначеної у листі Київської обласної державної адміністрації від 18.02.2019 № 11-21/1042.
Протягом квітня-липня 2019 року СП ТОВ «Нива Переяславщини» проводить будівельні роботи без отримання дозволу на виконання будівельних робіт у порядку, встановленому Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).
Баришівська РДА не врахувала державні та громадські інтереси, прийняттям оскаржуваного розпорядження легалізувала незаконне будівництво.
Дії СП ТОВ «Нива Переяславщини» нівелюють основну ідею та мету громадського обговорення розроблених проектів детального плату території на вже збудований об`єкт.
Детальний план території розроблено головним архітектором ОСОБА_1 , яка не пройшла професійну атестацію виконавців робіт (послуг), пов`язаних із створення об`єктів архітектури; у Реєстрі атестованих осіб відсутні відомості про чинність сертифікату архітектора.
Під час громадських слухань щодо обговорення проекту детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 Адвокатське об`єднання «Екобезпека» в інтересах 60 членів ГО «Стоп корупції» - мешканців с. Перемога Баришівського району Київської області, подавало пропозиції та зауваження громадськості від 10.06.2019 № 1006/1 до детального плану території, у яких просило з метою узгодження спірних питань між громадськістю та замовником прийняти рішення про утворення погоджувальної комісії.
За результатами громадських слухань не проводилось голосування щодо створення погоджувальної комісії. Баришівською РДА усупереч ч. 7 ст. 21 Закону № 3038-VI, п. 11 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок № 555), не було створено погоджувальної комісії для вирішення спірних питань. При цьому, РДА покликалась на висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 461/4009/15-а.
Громадськість не повідомляли про наявність рекомендацій архітектурно-будівельної ради при Департаменті містобудування та архітектури Київської ОДА, оформлених протоколом від 16.05.2019 № 07/19-02, на які міститься посилання у розпорядженні РДА.
Розпорядження Баришівської РДА від 24.10.2018 № 471 станом на 03.06.2019 не було опубліковано у газеті «Баришівський вісник».
Київська ОДА на звернення АО «Екобезпека» відмовило у скасуванні оскаржуваного розпорядження РДА, листом від 04.10.2019 № П 44.546.2 повідомило про право оскарження розпорядження у судовому порядку.
ГО «Стоп корупція» є природоохоронною організацією, яка відповідно до положень Орхуської конвенції, Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про оцінку впливу на довкілля», «Про громадські об`єднання» та статутної діяльності має право на представництво в суді екологічних інтересів суспільства та окремих його членів з метою захисту порушених екологічних прав людини та громадянина, усунення порушень вимог екологічного законодавства, покликаючись на висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №910/8122/17.
13. Баришівська РДА надала відзив, у якому заперечувала проти позову. Зазначала, що позивач зловживає процесуальними правами, подавши до суду у справі № 640/20864/19 аналогічний позов до РДА та ОДА, з тим самим предметом та з тих самих підстав, для маніпулювання автоматизованим розподілом справ між суддями. Також позивач подав до суду завідомо безпідставні позови за відсутності предмета спору (справи № 640/20866/19, № 640/20862/19) щодо оскарження розпоряджень Баришівської РДА від 08.05.2019 № 5, від 03.07.2019 № 12, які не реєструвалися в Журналі реєстрації розпоряджень.
Закон України «Про громадські об`єднання» не передбачає право ГО «Стоп корупція» звертатися до суду за захистом інтересів інших осіб. Позивач не надав належних та достовірних доказів щодо членів громадської організації.
Земельна ділянка площею 50 га, на яку було затверджено детальний план території, знаходить на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області. В Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 25.11.2019 відсутній запис про державну реєстрацію припинення цієї сільської ради. ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» надсилало АО «Екобезпека» звіт від 02.07.2019 № 36 про врахування державних інтересів під час розробки детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11.
ГО «Стоп корупція» покликається на не опублікування розпорядження Баришівської РДА від 24.10.2018 №471, яке не є предметом спору.
03.07.2019 у приміщенні Баришівської РДА відбувся розгляд пропозицій громадськості до матеріалів розробки детального плану території, наданих АО «Екобезпека», та згідно з пропозиціями погоджено проектні рішення між замовником та розробником містобудівної документації.
Громадські слухання проведено з дотриманням вимог законодавства. Відсутнє направлення органу Держекоінспекції щодо проведення перевірки громадським інспектором Варшавським К.А., який проводив фотозйомку без належних правових підстав та з перевищенням повноважень, наданих Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та Положенням № 88; долучені до позовної заяви акти огляду земельної ділянки та фотоматеріали є недопустимими та неналежними доказами. За даними з Реєстру атестованих осіб архітектор ОСОБА_1 має чинний сертифікат.
14. Київська ОДА надала відзив на позов, у якому просила відмовити у задоволенні позову. На її думку, позов є безпідставним. ГО «Стоп корупція» не належить до кола суб`єктів правовідносин, що виникли у зв`язку з прийняттям розпорядження РДА від 08.07.2019 №189, яке є актом одноразового застосування, породжує правовідносини виключно між Баришівською РДА та СП ТОВ «Нива Переяславщини» та вичерпало свою дію фактом підписання розпорядження.
Баришівська РДА забезпечила заходи щодо обізнаності громадськості про початок процедури розгляду та обговорення детального плану території; 25.05.2019 на офіційному сайті РДА було експоновано проект детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11; у випуску № 20 (434) газети «Баришівський вісник» опубліковано оголошення про початок з 27.05.2019 процедури розгляду та врахування пропозиції громадськості в проекті детального плану території, аналогічне оголошення було розміщено на сайті РДА.
Звіт ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну» про врахування пропозицій громадськості під час розробки детального плану території було оприлюднено та надіслано АО «Екобезпека».
03.07.2019 в приміщенні РДА відбувся розгляд пропозицій громадськості до детального плану території. Наведене свідчить про відсутність порушень процедури розроблення та затвердження детального плану території з боку Баришівської РДА.
15. СП ТОВ «Нива Переяславщини» подало пояснення, у якому просило відмовити у задоволенні позову. На його думку, оскаржуване розпорядження РДА прийнято в межах повноважень та у спосіб, передбачений Законом № 3038-VI. Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не містить норм щодо містобудівної діяльності, зокрема, порядку розроблення, розгляду і затвердження детального плану території за межами населених пунктів, не підлягає застосуванню у цій справі. Звіт інженера-геодезиста ОСОБА_2 щодо визначення відстаней не є висновком експерта; цей інженер-геодезист не мав правових підстав здійснювати фотозйомку та надавати акт огляду, тому надані ним документи не можуть вважатися допустимими доказами.
Позивач неправильно тлумачить норми Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», який не встановлює вимог до суб`єкта владних повноважень щодо розгляду та затвердження детального плану території.
Твердження ГО «Стоп корупції» про відсутність у звіті про стратегічну екологічну оцінку розділу «Охорона навколишнього природного середовища» спростовується розділом «Оцінка навколишнього природного середовища для детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району Київської області», складеним ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну».
На сторінці 54 детального плану території міститься підрозділ «Заходи з енергозбереження», що спростовує доводи позивача щодо не передбачення у детальному плані використання відновлювальних джерел енергії для заощадження традиційних паливно-енергетичних ресурсів.
ГО «Стоп корупції» не долучає до позовної заяви лист-відповідь газети «Баришівський вісник» про те, що розпорядження РДА від 24.10.2018 № 471 не публікувалося.
Вимога щодо скасування оскаржуваного розпорядження РДА має бути заявлена до голови Київської ОДА, а не безпосередньо до ОДА. Позивач не надав доказів членства в громадській організації та того, що учасники, в інтересах яких діє ГО «Стоп корупції», є мешканцями с. Перемога Баришівського району Київської області.
Третя особа наводить доводи щодо кваліфікації архітектора, який розробляв детальний план території, дотримання порядку проведення громадських слухань. Змістовно вони збігаються з доводами відповідача.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що пропозиції позивача до проекту детального плану території у встановленому законом порядку були розглянуті та враховані розробником проєкту. ГО «Стоп корупції» не підтвердила наявність нерозглянутих замовником та / або розробником містобудівної документації пропозицій або зауважень до проєкту детального плану.
Утворення погоджувальної комісії з розгляду пропозицій громадськості до проекту детального плану території є правом місцевого органу державної виконавчої влади в Україні, що застосовується у разі необхідності.
Відповідач забезпечив проведення громадських слухань та не порушив право позивача на участь в громадському обговоренні проекту детального плану.
Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» не встановлює до суб`єкта владних повноважень, який розглядає та затверджує детальний план території, вимог щодо оцінки впливу на довкілля.
У реєстрі атестованих осіб (http://www.asdev.com.ua) є інформація про чинність сертифіката архітектора ОСОБА_1 .
Суд відхилив звіт інженера-геодезиста ОСОБА_2 , мотивуючи це тим, що відсутні докази кваліфікації вказаної особи та його попередження про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок.
Визнаючи недопустимим доказом надані позивачем акти огляду земельних ділянок, суди виходили з того, що ці акти складено громадським активістом Варшавським К.А. за відсутності направлення органу Держекоінспекції.
Суди відзначили, що вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності Київської ОДА не підлягають задоволенню з огляду на похідний характер стосовно вимоги про скасування розпорядження РДА.
17. Відхиляючи доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вказав, що проведення СП ТОВ «Нива Переяславщини» будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання не є предметом цього спору.
18. ГО «Стоп корупції» у касаційній скарзі звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій:
- застосували ч. 7 ст. 21 Закону № 3038-VI, п. 11 Порядку № 555, щодо обов`язку створення погоджувальної комісії для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення проекту детального плану території населеного пункту, без урахування висновку щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 461/4009/15-а, від 20.03.2019, від 22.01.2020 у справі № 369/8195/17, від 13.04.2020 у справі № 803/1254/17;
- у порушення ст. 211 КАС України не дослідили зібрані у справі докази, а саме: (1) лист ТОВ «Баришівський вісник» від 03.06.2019 № 32 щодо не опублікування Баришівською РДА розпорядження від 24.10.2018 № 471 «Про розроблення детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 у межах Гостролуцької сільської ради»; (2) лист Київської ОДА від 18.02.2019 № 11-21/1042 «Про визначення державних інтересів для розроблення детального плану території в межах Гостролуцької сільської ради», що унеможливило доведення порушення відповідачем процедури прийняття детального плану території.
19. Баришівська РДА подала відзив, у якому просила касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалені у справі судові рішення - без змін, обґрунтовуючи це тим, що ГО «Стоп корупції» покликається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду не у подібних правовідносинах. ГО «Стоп корупції» подало позов, який не порушує її інтереси.
20. Київська ОДА також просила залишити без задоволення касаційну скаргу, покликаючись на вмотивованість та аргументованість ухвалених у справі судових рішень.
21. СП ТОВ «Нива Переяславщини» подало відзив, у якому просило відхилити доводи касаційної скарги та залишити без змін судові рішення першої та апеляційної інстанцій, обґрунтовуючи це тим, що обставини у справах № 461/4009/15-а, № 369/8195/17, № 803/1254/17, на які, як на прецеденти, покликається позивач, суттєво відрізняються від обставин цієї справи та не можуть бути враховані.
Зауваження позивача щодо порушення процедури затвердження детального плану та проведення громадських слухань не відповідає дійсності, є необґрунтованими та не порушують прав інших осіб. Міністерство енергетики та захисту довкілля України надало позитивний висновок з оцінки впливу на довкілля. ДАБІ видало сертифікат відповідності закінчення будівництвом свинокомплексу № 11, що свідчить про дотримання будівельних та санітарних стандартів під час будівництва.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Оцінивши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
25. У ст. 4 КАС України визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
26. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.
27. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
28. У постанові від 26.03.2021 у справі №522/5362/17 Верховний Суд сформулював такий висновок:
«Статтею 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
15. Відповідно до статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
16. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
17. Аналіз положень статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" дає можливість стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це зокрема сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту.
18. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
19. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їхнє коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
20. Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності».
29. Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції, застосованої до справи за аналогічних обставин, а тому робить висновок, що оскаржуване розпорядження Баришівської районної державної адміністрації від 08.07.2019 № 189 "Про затвердження детального плану території під будівництво свинокомплексу № 11 на території Гостролуцької сільської ради Баришівського району" є нормативно-правовим актом.
30. Стаття 264 КАС України (визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
31. Згідно з ч.ч. 4-7 ст. 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
32. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніше як за сім днів до судового розгляду.
33. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, уважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
34. У постанові від 26.03.2021 у справі №522/5362/17 Верховний Суд зазначив:
« 34. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10 червня 1997 року № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
35. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.
36. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
37. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
38. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень».
52. Аналогічна позиція неодноразово була викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 27.02.2020 у справі № 405/6347/15-а, від 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, від ,від 24.09.2022 у справі 0740/851/18, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї у цій справі.
53. Крім того, Суд зазначає, що прийняття рішення щодо планування території на місцевому рівні відіграє значну роль у загальному просторовому та стратегічному плануванні країни та є підҐрунтям для прийняття індивідуальних актів, зокрема, містобудівних умов та обмежень, дозволів на будівництво, рішень про надання земельних ділянок, а тому обізнаність населення щодо таких нормативно-правових актів є важливою складовою розвитку громадської свідомості та демократичного суспільства в цілому.
54. Дотримання процедури оскарження нормативно-правових актів забезпечує реалізацію основних засад адміністративного судочинства, передбачених статтею 2 КАС України, а саме: змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі, а тому суди мають неуклінно дотримуватися передбаченої процедури.
55. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що п. 1 ч. 4 ст. 12 КАС України передбачено, що виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом.
56. За таких обставин, колегія суддів вважає, що оскільки у цій справі предметом оскарження є акт нормативного характеру, то справу слід розглядати за правилами загального позовного провадження.
57. Проаналізувавши матеріали справи, Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.
58. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
59. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
60. У ч. 4 цієї ж ст. КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
61. Згідно зі ст. 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
62. За таких обставин, беручи до уваги правовий висновок щодо застосування ст.264 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність вийти за межі доводів касаційної скарги та вирішив частково задовольнити її, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
63. Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними ст.ст. 12 та 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним ч. 3 ст. 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
64. Докладний аналіз інших доводів касаційної скарги є недоцільним, оскільки не впливає на вирішення справи у суді касаційної інстанції. Водночас ці доводи повинні бути перевірені під час нового розгляду справи.
65. Крім того, Суд звертає увагу, що 15.12.2022 набрав чинності Закон України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду». Статтею 1 вказаного закону ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва. У п. 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом: Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
66. Враховуючи викладене, справа підлягає направленню до Київського окружного адміністративного суду.
67. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до ст.139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 345 349 353 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Громадської організації "Стоп Корупції" задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2020 року у справі №640/20760/19 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб