№ 640/21663/21 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2022 року

м. Київ

справа №640/21663/21

адміністративне провадження № К/990/22324/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Реконструкція технологічних свердловин»

до Державної служби геології та надр України

про визнання протиправними та скасування наказів

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Реконструкція технологічних свердловин»

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Мельничука В.П., суддів Кучми А.Ю., Лічевецького І.О.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Реконструкція технологічних свердловин» (далі також - ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - Держгеонадра, відповідач), у якому просило:

визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр № 462 від 21 жовтня 2020 року «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року»;

визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр № 503 від 11 листопада 2020 року «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 21 жовтня 2020 року № 462»;

визнати протиправним та скасувати наказ Держгеонадр № 341 від 29 квітня 2021 року «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині, що стосується ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року позов задоволено повністю.

3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що частиною першою статті 26 Закону України «Про нафту і газ» від 12 липня 2001 року № 2665-III (далі - Закон № 2665-III) передбачена можливість тимчасового зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

4. Тобто, зупиненню дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами має передувати проведення Держгеонадрами геологічного контролю.

5. Проте, проведення заходів державного контролю Державною екологічною інспекцією у Луганській області не є заходом геологічного контролю, а є заходом екологічного контролю у розумінні вищезазначеного Закону.

6. При цьому суд першої інстанції звернув увагу на те, що документи, на які посилається відповідач для обґрунтування підстав прийняття оскаржуваного наказу від 21 жовтня 2020 року № 462, як-то лист Державної екологічної інспекції України від 4 вересня 2020 року № 7351/2.2/6-20, лист Державної екологічної інспекції у Луганській області від 17 серпня 2020 року № 2/2-13-868, так і протокол засідання робочої групи з питань надрокористування від 15 жовтня 2020 року № 10-РГ/2020, не є допустимими доказами вчинення позивачем порушень у сфері надрокористування та/або невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

7. Враховуючи вищезазначене у сукупності, суд першої інстанції дійшов висновку, що наказ від 21 жовтня 2020 року № 462 прийнятий відповідачем з порушенням вимог законодавства, тому є протиправним та підлягає скасуванню. Зважаючи на те, що наказами Держгеонадр № 503 від 11 листопада 2020 року та № 341 від 29 квітня 2021 року (в частині, що стосується ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин») вносились зміни до наказу від 21 жовтня 2020 року № 462, який визнано судом протиправним та скасовано, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування вказаних наказів також підлягають задоволенню.

8. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року скасовано та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.

9. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що листом «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» від 17 серпня 2020 року № 2/2-13-868 Державною екологічною інспекцією у Луганській області, Голові Державної екологічної інспекції України внесено пропозицію щодо зупинення дії дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, а саме спеціального дозволу на користування надрами, наданому ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» від 23 грудня 2011 року № 4080, у зв`язку з невиконанням підприємством у встановлений строк пунктів 3, 4, 5, 6 припису Інспекції щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.

10. 7 вересня 2020 року до відповідача від Державної екологічної інспекції України надійшов лист від 4 вересня 2020 року № 7351/2.2/6-20 «Про зупинення дії (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами», яким, у зв`язку з невиконанням в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, Держекоінспекцією внесено подання про зупинення дії (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами від 23 грудня 2011 року № 4080.

11. Як встановлено судом апеляційної інстанції з протоколу від 15 жовтня 2020 року № 10-РГ/2020 Робочої групи з питань надрокористування, на засіданні вказаної групи Держгеонадрам рекомендовано врахувати пропозиції Робочої групи щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року, наданого ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», та надання 30 календарних днів на усунення порушень, у зв`язку з невиконанням в установлений строк припису уповноваженого органу щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, відповідно до підпункту 3 пункту 21 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок №615).

12. Враховуючи вищенаведене та перевіривши всі фактичні обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач при прийнятті наказу «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року» від 21 жовтня 2020 року № 462 діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки наказом Держгеонадр «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 21 жовтня 2020 року № 462» № 503 від 11 листопада 2020 року в частині, що стосується ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», вносились зміни до наказу від 21 жовтня 2020 року № 462, який визнано судом правомірним, позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування вказаного наказу також не підлягають задоволенню.

14. Щодо адміністративного позову в частині визнання протиправним та скасування наказу відповідача № 341 від 29 квітня 2021 року «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень», то судом апеляційної інстанції було встановлено, що від Державної податкової служби України до відповідача надійшов лист від 18 березня 2021 року № 3059/5/99-00-04-01-01-05, яким останньою надано Перелік суб`єктів господарювання, що несвоєчасно вносили суми податкових зобов`язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин (протягом шести місяців), серед яких зокрема є позивач.

15. Статтею 28 Кодекс України про надра визначено, що користування надрами є платним, крім випадків, передбачених статтею 29 цього Кодексу. Плата справляється за користування надрами в межах території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

16. Пунктом 5 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року було встановлено своєчасна і в повному обсязі сплата обов`язкових платежів до Державного бюджету згідно з чинним законодавством.

17. На підставі наведеного Державна податкова служба України просила відповідача розглянути питання про зупинення дії, зокрема спеціального дозволу на користування надрами, виданого позивачу.

18. Отже, при прийнятті наказу «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 29 квітня 2021 року № 341 в частині, що стосується позивача, відповідачем були враховані подання від Державної податкової служби України на адресу відповідача, та за результатами вказаних документів - рекомендація Робочої групи з питань надрокористування.

19. З огляду на вищезазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірний наказ «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 29 квітня 2021 року № 341 в частині, що стосується позивача, є правомірним та скасуванню не підлягає.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

20. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

21. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі позивач вказує, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, а саме, положення статті 26 Закону № 2665-III та Порядку № 615.

22. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про правомірність спірних наказів, оскільки при прийнятті останніх відповідачем були враховані подання від Державної податкової служби України, Держекоінспекції та рекомендації Робочої групи з питань надрокористування. Окрім того, скаржником у касаційній скарзі також вказано, що суди не взяли до уваги те, що Держгеонадра протиправно застосовують загальний підхід до всіх видів спеціальних дозволів, вказуючи підставами зупинення та припинення дії спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами - положення Порядку № 615. Вказане, на думку скаржника, зачіпає інтереси значного кола осіб, а саме, користувачів нафтогазоносних надр.

23. До того ж, позивач зазначає про необхідність формування Верховним Судом правового висновку у правовідносинах щодо необхідності застосування при розгляді справ про зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами положень Закону № 2665-III та пункту 21 Порядку № 615 виключно у межах, які відповідають приписам частини першої статті 26 Закону № 2665-III, тобто про те, що застосування пункту 21 Порядку № 615 не може розширювати ані процедури, ані переліку підстав для зупинення спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами.

24. Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції протиправно не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11 травня 2021 року у справі № 812/1743/17, про те, що прийняття рішень щодо зупинення чи припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами вимагають від уповноваженого суб`єкта владних повноважень проведення обов`язкового геологічного контролю.

25. ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» також вказує, що можливість касаційного перегляду оскаржуваної постанови та правильне вирішення даної справи вплине на велику кількість спорів, створюючи конкретизований підхід до вирішення цієї категорії справ в контексті зупинення чи припинення користування саме нафтогазоносними надрами.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

26. Касаційна скарга надійшла до Суду 18 серпня 2022 року.

27. Ухвалою Верховного Суду від 29 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №640/21663/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.

28. Ухвалою Верховного Суду від 30 листопада 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 1 грудня 2022 року.

29. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

Позиція інших учасників справи

30. Від відповідача відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду від 29 серпня 2022 року про відкриття касаційного провадження відповідачем отримано 1 вересня 2022 року

Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

31. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно витягу з єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, основним видом діяльності ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» є видобування природнього газу (КВЕД 06.20).

32. 23 грудня 2011 року Державною службою геології та надр України видано позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами № 4080, відповідно до якого: вид користування надрами - геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка); мета користування - пошуки і розвідка покладів вуглеводнів, у разі відкриття родовища - геолого-економічна оцінка і затвердження запасів ДКЗ України, промислова розробка; назва родовища - Південно-Євгеніївська площа; місцезнаходження - Луганська область, Кремінський район, 4 км на північний схід від м. Кремінна; площа - 45,2 га; вид корисної копалини - нафта, газ природний, конденсат, газ сланцевих товщин, газ центрально-басейнового типу, газ (метан) вугільних родовищ; строк дії спеціального дозволу - 20 років.

33. Державною екологічною інспекцією у Луганській області проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання - ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, про що складено акт від 24 січня 2020 року № 28.

34. За результатами проведення заходу контролю Державною екологічною інспекцією у Луганській області встановлено наявність порушень Товариством з обмеженою відповідальністю «Реконструкція технологічних свердловин» вимог законодавства.

35. На підставі наведеного Державною екологічною інспекцією у Луганській області 24 січня 2020 року прийнято припис щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства № 28, яким позивача зобов`язано усунути виявлені в акті перевірки порушення вимог законодавства, а саме:

- розробити план організаційно-технічних заходів щодо усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства; надати копію наказу по підприємству з визначенням відповідальних посадових осіб (з їх ознайомленням) за виконання кожного пункту припису;

- впровадити здійснення контролю за вмістом забруднюючих речовин у відпрацьованих газах транспортних засобів встановленим нормативам; впровадити ведення журналу обліку результатів перевірки автомобільного парку, а також про направлення несправних автотранспортних засобів на ремонт; надати протоколи перевірки технічного стану транспортних засобів в яких вказано інструментально-лабораторні вимірювання параметрів викидів забруднюючих речовин пересувних джерел;

- надати інформацію про фактичний викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (г/сек) та фактичний час роботи викидів (годин) по стаціонарним джерелам викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря ТОВ «РТС» з початку виробничої діяльності, до моменту усунення порушення з підтвердженням у вигляді отриманого дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарних джерел, лабораторних досліджень (вимірювань), журналу обліку робочого часу обладнання, тощо;

- отримати дозвіл на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря на Блок дослідження свердловин заводський № 622-1 виготовлений у 2018 році, який обладнаний клапаном запобіжним PN 160 DN 50 КАС 55002 (номер виробу 6358), а також клапаном запобіжним PN 64 DN 50 КАС 55002-050-03 (номер виробу 6355), через які здійснюється викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами без відповідного дозволу, який знаходиться на ТЗСУ Південно-Євгеніївській площі ТОВ «РТС»;

- провести інвентаризацію джерел утворення відходів виробництва та споживання; впровадити ведення реєстрових карток об`єктів утворення, оброблення і утилізації відходів;

- впровадити ведення журналу відповідно до типової форми первинної облікової документації № 1-ВТ «Облік відходів та пакувальних матеріалів і тари».

36. Також, на підставі наказу № 2/1-28-163 від 20 травня 2020 року, посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) № 2/2-18-505 від 20 травня 2020 року Державною екологічною інспекцією у Луганській області проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання - ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, про що складено акт від 22 травня 2020 року № 168, яким встановлено наявність 4 порушень ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» вимог законодавства, а саме:

- ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» не надано інформацію про фактичний викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та фактичний час роботи викидів по стаціонарним джерелам викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» з початку виробничої діяльності до моменту усунення порушення з підтвердженням у вигляді отриманого дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарних джерел, лабораторних досліджень (вимірювань), журналу обліку робочого часу обладнання тощо (пункт 3 статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»);

- на ТЗСУ Південно-Євгеніївській площі знаходиться Блок дослідження свердловин заводський № 622-1 виготовлений у 2018 році, який обладнаний клапаном запобіжним PN 160 DN 50 КАС 55002 (номер виробу 6358), а також клапаном запобіжним PN 64 DN 50 КАС 55002-050-03 (номер виробу 6355), через які здійснюється викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами без відповідного дозволу (пункт 4 статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»);

- на момент проведення перевірки ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» не проведено інвентаризацію джерел утворення відходів виробництва та споживання; реєстрові картки об`єктів утворення, оброблення і утилізації відходів не впроваджено (пункт 5 статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»);

- на ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» не впроваджено ведення журналу відповідно до типової форми первинної облікової документації № 1-ВТ «Облік відходів та пакувальних матеріалів і тари» (пункт 6 статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

37. Листом «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» від 17 серпня 2020 року № 2/2-13-868 Державною екологічною інспекцією у Луганській області, внесено до Голови Державної екологічної інспекції України пропозицію щодо зупинення дії дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, а саме спеціального дозволу на користування надрами наданому ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» від 23 грудня 2011 року № 4080, у зв`язку з невиконанням підприємством у встановлений строк пунктів 3, 4, 5, 6 припису Інспекції щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.

38. 7 вересня 2020 року до відповідача від Державної екологічної інспекції України надійшов лист від 4 вересня 2020 року № 7351/2.2/6-20 «Про зупинення дії (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами», яким, у зв`язку з невиконанням в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, Держекоінспекцією внесено подання про зупинення дії (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами від 23 грудня 2011 року № 4080.

39. Згідно з наказом відповідача «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року» від 21 жовтня 2020 року № 462, у зв`язку з надходженням листа Державної екологічної інспекції України від 4 вересня 2020 року № 7351/2.2/6-20, листа Державної екологічної інспекції у Луганській області від 17 серпня 2020 року № 2/2-13-868, відповідно до підпункту 3 пункту 21 Порядку № 615, та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 15 жовтня 2020 року № 10-РГ/2020), вирішено зупинити дію спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року, наданого ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», та надати 30 календарних днів на усунення порушень.

40. 30 жовтня 2020 року позивач звернувся до відповідача з листом «Щодо відтермінування зупинки дії спеціального дозволу № 4080 від 23 грудня 2011 року» № 179-20, у якому просив:

- визнати поважними причини часткового невиконання Припису № 28 від 24 січня 2020 року Державної екологічної інспекції у Луганській області;

- відтермінувати дату зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року до кінця опалювального сезону 2020-2021 року, що дасть змогу Товариству виконати свої договірні зобов`язання та уникнути соціальної напруженості в регіоні в умовах опалюваного сезону, проведення Операції об`єднаних сил та поширення епідемії гострої респіраторної хвороби COVID-19.

41. Відповідно до наказу відповідача «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 21 жовтня 2020 року № 462» від 11 листопада 2020 року № 503, у зв`язку з надходженням листа ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» від 30 жовтня 2020 року № 179-20 та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 11 листопада 2020 року № 12-РГ/2020), вирішено відтермінувати дату зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року, наданого ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», встановлену наказом Держгеонадр від 21 жовтня 2020 року № 462, до 1 травня 2021 року.

42. Від Державної податкової служби України до відповідача надійшов лист від 18 березня 2021 року № 3059/5/99-00-04-01-01-05, яким останньому надано Перелік суб`єктів господарювання, що не вносили, несвоєчасно вносили суми податкових зобов`язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин (протягом шести місяців), серед яких зокрема є позивач.

43. На підставі наведеного Державна податкова служба України просила відповідача розглянути питання про зупинення дії, зокрема спеціального дозволу на користування надрами, виданого позивачу.

44. Згідно з наказом відповідача «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 29 квітня 2021 року № 341, відповідно до пункту 21 Порядку № 615, у зв`язку з порушеннями особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами в частині своєчасної та в повному обсязі сплати обов`язкових платежів до Державного бюджету (лист Державної податкової служби України від 18 березня 2021 року № 3059/5/99-00-04-01-01-05), та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 23 квітня 2021 року № 7-РГ/2021), вирішено, зокрема, на часткову заміну підстав для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, доповнити перелік порушень та підстав для зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, виклавши стовпчики 8 та 9 в редакції згідно з додатком 2 до цього наказу. Відповідно до додатку 2 до зазначеного наказу, зокрема, внесено зміни до наказу від 21 жовтня 2020 року № 462 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу (порушення вимог законодавства - статей 24 28 Кодексу України про надра), надано 30 календарних днів на усунення порушень.

45. Вважаючи вищевказані накази відповідача від 21 жовтня 2020 року № 462, від 11 листопада 2020 року № 503 та від 29 квітня 2021 року № 341 протиправними, позивач звернувся із цим адміністративним позовом до адміністративного суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

46. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.

47. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

48. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

49. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

50. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.

51. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

52. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

53. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.

Водночас, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

54. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

55. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

56. Статтею 4 Кодексу України про надра встановлено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

57. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

58. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.

59. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

60. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

61. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

62. Відповідно до статті 56 Кодексу України про надра основними вимогами в галузі охорони надр є:

забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр;

додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами;

раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів;

недопущення шкідливого впливу робіт, пов`язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд;

охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку;

запобігання необгрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей;

запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод;

додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

63. Згідно із частиною першою статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

64. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

65. Згідно із частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

66. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

67. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

68. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

69. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.

70. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

71. Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

На кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.

Одному заявникові може надаватися дозвіл на видобування одного виду корисних копалин з кількох близько розташованих родовищ, якщо доцільність їх спільної розробки підтверджується відповідним рішенням Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ).

У межах однієї ділянки надр можуть проводитися роботи з геологічного вивчення та видобування різних за видом корисних копалин за кількома дозволами. При цьому в угоді на користування надрами визначаються просторові межі кожного виду корисної копалини.

Використання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, здійснюється надрокористувачами у порядку, встановленому законодавством.

72. Згідно з пунктами 6, 7 Порядку № 615 строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше.

Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на: п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; 10 років - на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ нафти і газу, в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; 20 років - на видобування корисних копалин; 30 років - на видобування нафти і газу в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; строк дії окремих дозволів на геологічне вивчення нафтогазоносних надр та видобування нафти і газу (промислова розробка родовищ), але не більш як на 20 років на суші і не більш як на 30 років на континентальному шельфі та в межах виключної (морської) економічної зони України - на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ). При цьому строк геологічного вивчення нафтогазоносних надр не може перевищувати 10 років; 20 років - на будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; 50 років - на будівництво та експлуатацію підземних сховищ нафти чи газу; строк дії відповідної угоди про розподіл продукції - на виконання угод про розподіл продукції.

Дозвіл на створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні та оздоровчі заклади тощо), в частині їх геологічного вивчення і збереження надається без обмеження строку дії.

73. Відповідно до пункту 21 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;

3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;

4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції";

5) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи;

6) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.

Дія дозволу також може бути зупинена органом з питань надання дозволу за поданням Міндовкілля за зверненням до Міндовкілля Держекоінспекції та/або її територіальних органів щодо невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи, відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню надзвичайної ситуації або усуненням її наслідків.

Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

У разі визнання за рішенням суду, що набрало законної сили, незаконним (безпідставним) зупинення дії та/або анулювання дозволу строк дії дозволу та відповідно строк користування надрами продовжується органом з питань надання дозволу на строк такого зупинення та/або анулювання.

74. Згідно з пунктом 22 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, законами України «Про нафту і газ» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

75. Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України визначено Законом № 2665-III, який регулює відносини, пов`язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб`єктів відносин, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі.

76. Відповідно до статті 2 Закону № 2665-III дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, незалежно від форм власності господарюючих суб`єктів - учасників таких відносин.

77. Згідно з частиною першою статті 26 Закону №2665-III дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі:

- порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами;

- виникнення внаслідок виконання робіт, пов`язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення;

- неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр;

- виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки.

78. У касаційній скарзі позивач стверджує, що частиною першою статті 26 Закону № 2665-III передбачена можливість тимчасового зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

79. Отже, на переконання скаржника зупиненню дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами має передувати проведення Держгеонадрами геологічного контролю.

80. Однак, із такими доводами касаційної скарги колегія суддів Верховного Суду не погоджується, виходячи із такого.

81. Відповідно до положень частини першої статті 26 Закону № 2665-III дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у визначених випадках.

82. Згідно з пунктом 14 Положення Державної екологічної інспекції у Луганській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28 квітня 2020 року № 123, Державна екологічна інспекція у Луганській області вносить у встановленому порядку Голові Держекоінспекції пропозиції щодо: видачі, зупинення дії чи анулювання в установленому законодавством порядку дозволів, ліцензій, сертифікатів, висновків, рішень, лімітів, квот, погоджень, свідоцтв на спеціальне використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з небезпечними хімічними речовинами, транскордонне переміщення об`єктів рослинного і тваринного світу (у тому числі водних біоресурсів), а також щодо встановлення нормативів допустимих рівнів шкідливого впливу на стан навколишнього природного середовища.

83. Відповідно до пунктів 1 - 4 Положення про Робочу групу з питань надрокористування, затвердженого Наказом Держгеонадр від 16 грудня 2020 року № 584 (далі - Положення № 584), з метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи), внесення змін до дозволу, а також виконання рішення адміністративного суду (у разі необхідності) у Держгеонадрах утворюється Робоча група з питань надрокористування (далі - Робоча група), яка діє у складі, що затверджується наказом Держгеонадр.

До складу Робочої групи включаються спеціалісти Державної служби геології та надр України, фахівці спеціалізованих підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держгеонадр (за згодою з їх керівниками).

Робоча група є постійно діючим дорадчо-консультативним органом Держгеонадр.

Завданнями Робочої групи є:

- попередній розгляд заяв та доданих до них документів, наданих суб`єктами господарювання для отримання дозволів без проведення аукціонів відповідно до пункту 8 Порядку № 615, документів щодо продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу відповідно до пунктів 14, 16, 17, 21 та 22 Порядку, а також виконання рішення адміністративного суду (у разі необхідності) та інших документів, наданих структурними підрозділами Держгеонадр, спеціалізованими державними геологічними підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління Держгеонадр;

- надання пропозицій та рекомендацій Голові Держгеонадр щодо надання дозволів, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу, надання термінів для усунення порушень;

- погодження проектів дозволів;

- попередній розгляд інших питань, що виникають в процесі опрацювання документів, що стосуються питань надрокористування.

Робоча група для виконання покладених на неї завдань в установленому порядку має право:

- отримувати для роботи заяви, надані суб`єктами господарювання для отримання дозволів без проведення аукціонів відповідно до пункту 8 Порядку, та додані до них документи, а також документи щодо продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення, поновлення дії, анулювання дозволу відповідно до пунктів 14, 16, 17, 21 та 22 Порядку та інші матеріали, необхідні для розгляду зазначених питань;

- отримувати від структурних підрозділів Держгеонадр, спеціалізованих державних геологічних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держгеонадр, роз`яснення, обґрунтування, довідки, інформацію, висновки, консультації;

- вчиняти інші дії відповідно до вимог чинного законодавства.

84. Згідно з пунктом 7 Положення № 584 пропозиції та рекомендації Робочої групи вважаються схваленими, якщо за них шляхом відкритого голосування проголосувало більше половини присутніх на засіданні членів Робочої групи. У разі рівного розподілу голосів голос головуючого на засіданні є вирішальним.

Прийняті рішення оформляються протоколом, який підписується всіма членами Робочої групи, присутніми на засіданні, та затверджується головуючим Робочої групи.

85. Відповідно до пункту 8 Положення № 584 пропозиції та рекомендації Робочої групи враховуються при видачі відповідно до абзацу першого пункту 24 Порядку наказів Держгеонадр про надання, продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до дозволу, зупинення дії, поновлення дії, анулювання дозволу, наданні термінів на усунення порушень, а також про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу.

86. Виходячи з аналізу вищезазначених норм Верховний Суд вважає за необхідне сформулювати такі правові висновки у спірних правовідносинах, а саме:

- частини першої статті 26 Закону № 2665-III передбачає дві самостійні виключні підстави тимчасового зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами, а саме:

1. за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр - Держгеонадрами;

2. за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі.

- тимчасове зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами відповідно до першої підстави передбачає, що Держгеонадра повинні провести захід державного геологічного контролю відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон - № 877-V), з урахуванням положень Закону № 2665-III, і у разі, якщо за результатами такого контролю буде установлено порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами або виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки, то Держгеонадра безпосередньо приймає рішення щодо тимчасового зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого надрокористувачу, який вчинив таке правопорушення та не усунув його у строк і у порядку, передбаченому приписом;

- тимчасове зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами відповідно до другої підстави передбачає, що органи, зокрема, екологічного контролю повинні провести захід державного геологічного контролю відповідно, зокрема, до вимог Закону № 877-V, з урахуванням положень Закону № 2665-III. У разі, якщо за результатами такого контролю буде установлено виникнення внаслідок виконання робіт, пов`язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення або неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр, а надрокористувач, який вчинив таке правопорушення, не усунув його у строк і у порядку, передбаченому приписом, то органи державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування направляють відповідне подання до Держгеонадр із пропозицією прийняти рішення про зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами;

- механізм застосування зупинення дії спеціального дозволу повинен передбачати пропозицію територіального підрозділу Держекоінспекції на ім`я Голови Держекоінспекції та внесення у встановленому порядку подання від Держекоінспекції на адресу Держгеонадр, за результатами вказаних документів здійснюється розгляд питання Робочою групою. Тільки після здійснення вказаної процедури Держгеонадра уповноважені приймати рішення про зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами.

87. Як установлено судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи, спірний наказ «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року» від 21 жовтня 2020 року № 462 прийнятий у зв`язку з надходженням листа Державної екологічної інспекції України від 4 вересня 2020 року № 7351/2.2/6-20, листа Державної екологічної інспекції у Луганській області від 17 серпня 2020 року № 2/2-13-868, відповідно до підпункту 3 пункту 21 Порядку № 615 та враховуючи пропозиції Робочої групи з питань надрокористування (протокол від 15 жовтня 2020 року № 10-РГ/2020).

88. Так, листом «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами» від 17 серпня 2020 року № 2/2-13-868 Державною екологічною інспекцією у Луганській області внесено пропозицію Голові Державної екологічної інспекції України щодо зупинення дії дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, а саме спеціального дозволу на користування надрами наданому ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» від 23 грудня 2011 року №4080, у зв`язку з невиконанням підприємством у встановлений строк пунктів 3, 4, 5, 6 припису Інспекції щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.

89. 7 вересня 2020 року від Державної екологічної інспекції України до Держгеонадр надійшов лист від 4 вересня 2020 року № 7351/2.2/6-20 «Про зупинення дії (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами», яким, у зв`язку з невиконанням в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, Держекоінспекцією внесено подання про зупинення дії (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами від 23 грудня 2011 року № 4080.

90. Згідно із протоколу від 15 жовтня 2020 року № 10-РГ/2020 Робочою групою з питань надрокористування на засіданні рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року, наданого ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», та надання 30 календарних днів на усунення порушень, у зв`язку з невиконанням в установлений строк припису уповноваженого органу щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, відповідно до підпункту 3 пункту 21 Порядку №615.

91. Таким чином, при прийнятті наказу «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року» від 21 жовтня 2020 року № 462 відповідачем були враховані пропозиція територіального підрозділу Держекоінспекції на ім`я Голови Держекоінспекції, подання від Держекоінспекції на адресу відповідача, та за результатами вказаних документів - рекомендація Робочої групи з питань надрокористування.

92. З огляду на вищезазначене правове регулювання та встановлені судами попередніх інстанцій обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що Держгеонадра при прийнятті наказу «Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року» від 21 жовтня 2020 року № 462 діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

93. Крім того, оскільки наказом Держгеонадр № 503 від 11 листопада 2020 року «Про внесення змін до наказу Держгеонадр від 21 жовтня 2020 року № 462» в частині, що стосується ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» вносились зміни до наказу від 21 жовтня 2020 року № 462, який законно визнано судом апеляційної інстанції правомірним, то позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування наказу відповідача № 503 від 11 листопада 2020 року також не підлягають задоволенню.

94. З приводу доводів касаційної скарги стосовно висновків суду апеляційної інстанції щодо правомірності наказу відповідача № 341 від 29 квітня 2021 року «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині, що стосується ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», то колегія суддів Верховного Суду їх відхиляє, виходячи із такого.

95. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи, від Державної податкової служби України до Держгеонадр надійшов лист від 18 березня 2021 року №3059/5/99-00-04-01-01-05, яким останньою надано Перелік суб`єктів господарювання, що не вносили, несвоєчасно вносили суми податкових зобов`язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин (протягом шести місяців), серед яких зокрема є ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин».

96. Так, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що статтею 28 Кодекс України про надра визначено, що користування надрами є платним, крім випадків, передбачених статтею 29 цього Кодексу. Плата справляється за користування надрами в межах території України, її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.

Плата за користування надрами справляється у вигляді:

1) рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин;

2) рентної плати за користування надрами в цілях, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин.

За видачу спеціальних дозволів на користування надрами справляється відповідний збір.

Рентна плата за користування надрами для видобування корисних копалин та рентна плата за користування надрами в цілях, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, встановлюються Податковим кодексом України.

97. Як установлено судами попередніх інстанцій, пунктом 5 Особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року було встановлено своєчасна і в повному обсязі сплата обов`язкових платежів до Державного бюджету згідно з чинним законодавством.

98. На підставі наведеного Державна податкова служба України просила Держгеонадра розглянути питання про зупинення дії, зокрема спеціального дозволу на користування надрами, виданого ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин».

99. З протоколу від 23 квітня 2021 року № 7-РГ/2021 встановлено, що Робочою групою з питань надрокористування на засіданні рекомендовано Держгеонадрам врахувати пропозиції Робочої групи щодо зупинення дії, зокрема спеціального дозволу на користування надрами № 4080 від 23 грудня 2011 року, наданого ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин», у зв`язку з невиконанням особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами в частині обов`язкових платежів до державного бюджету.

100. Отже, при прийнятті наказу «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 29 квітня 2021 року № 341 в частині, що стосується позивача, відповідачем були враховані подання від Державної податкової служби України на адресу відповідача, та за результатами вказаних документів - рекомендація Робочої групи з питань надрокористування.

101. З огляду на вищезазначене правове регулювання та встановлені судами попередніх інстанцій обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що спірний наказ «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» від 29 квітня 2021 року № 341 в частині, що стосується позивача, є правомірним та скасуванню не підлягає.

102. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, правильно застосував норми матеріального права, а саме положення статті 26 Закону № 2665-III та Порядку № 615, та прийняв законне та обґрунтоване судове рішення, а доводи касаційної скарги зазначених висновків судів не спростовують.

103. Колегія суддів вважає безпідставним посилання позивача на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11 травня 2021 року у справі № 812/1743/17 (про те, що прийняття рішень щодо зупинення чи припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами вимагають від уповноваженого суб`єкта владних повноважень проведення обов`язкового геологічного контролю), оскільки спір у вказаній справі стосувався припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, а саме, видобування мінеральних лікувально-столових вод, водночас спір у справі, яка розглядається, стосується зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами. При цьому, як було зазначено вище, на відносини, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, незалежно від форм власності господарюючих суб`єктів - учасників таких відносин, поширюється дія спеціального закону, а саме - Закону № 2665-III. Положення вказаного Закону передбачають, що дія спеціального дозволу може бути зупинена, зокрема, і за результатами геологічного контролю (частина перша статті 26 Закону № 2665-III). Вказане не дозволяє врахувати висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 11 травня 2021 року у справі № 812/1743/17, під час розгляду справи №640/21663/21.

104. Окрім того, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що «Держгеонадра протиправно застосовують загальний підхід до всіх видів спеціальних дозволів, вказуючи підставами зупинення та припинення дії спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами - положення Порядку № 615», виходячи із такого.

105. Як було зазначено вище, відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

106. Одним із таких актів законодавства є - Закон № 2665-III, який поширює дію на відносини, що виникають у зв`язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, незалежно від форм власності господарюючих суб`єктів - учасників таких відносин.

107. Так, статтею 26 вказаного Закону, зокрема, передбачено, що дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр.

108. Водночас питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

109. Відповідно до підпункту 3 пункту 21 Порядку №615 передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

110. Таким чином, у зв`язку із невиконанням ТОВ «Реконструкція технологічних свердловин» припису Державної екологічної інспекції у Луганській області щодо усунення порушень вимог природоохоронного законодавства від 24 січня 2020 року №28, Держгеонадра обґрунтовано прийнято рішення про зупинення дії спеціального дозволу від 23 грудня 2011 року № 4080 на користування нафтогазоносними надрами на підставі підпункту 3 пункту 21 Порядку №615.

111. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає безпідставними та необґрунтованими твердження скаржника стосовно неправильного посилання Держгеонадр на положення Порядку №615 під час прийняття спірних наказів № 462, № 503 та № 341 стосовно зупинення дії спеціального дозволу від 23 грудня 2011 року № 4080.

112. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та неврахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, не знайшли свого підтвердження.

113. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

114. Також Суд у цій справі звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання є особливо суворими.

115. Зазначений підхід неодноразово застосовувався Верховним Судом у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 20 травня 2019 року у справі №826/11885/16, від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18, від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/18, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19, від 8 жовтня 2021 року у справі №240/19318/20, від 11 листопада 2021 року у справі № 400/3035/19, від 16 листопада 2021 року у справі №360/1406/20, від 1 лютого 2022 року у справі №280/8281/20 та від 27 липня 2022 року у справі №460/7845/20.

116. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

117. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

118. Рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Висновки щодо розподілу судових витрат

119. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Реконструкція технологічних свердловин» залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2022 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець