ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 серпня 2021 року
м. Київ
справа №640/22646/19
адміністративне провадження № К/9901/24689/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року (суддя Погрібніченко І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року (суддя - доповідач Сорочко Є.О., судді: Коротких А.Ю., Федотова І.В.) у справі № 640/22646/19 за позовом Приватного акціонерного товариства «МАРС» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: ОСОБА_1 , про визнання протиправними дій та скасування рішень,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2019 році Приватне акціонерне товариство "МАРС" (далі також позивач або ПрАТ «МРАС») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також відповідач або Департамент), третя особа: ОСОБА_1 , в якому просило:
визнати протиправними дії відповідача щодо проведення в період з 29 серпня 2019 року до 22 жовтня 2019 року планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів та правил на об`єкті будівництва: "Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ М) на вул. Володимирській, 101, у Голосіївському районі м. Києва";
визнати протиправним та скасувати припис відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22 жовтня 2019 року стосовно позивача;
визнати протиправними та скасувати постанови відповідача від 05 листопада 2019 року № 96/19/073-9792 та № 96/19/073-9793 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 29 жовтня 2019 року № 240 про скасування права на початок виконання будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення та декларації про готовність до експлуатації об`єкта.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року, позов задоволено.
28 вересня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 25 вересня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року і прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з перебуванням судді Бевзенка В.М. у відпустці, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позову позивач покликався на незаконне проведення відповідачем перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва. У зв`язку із чим вважає незаконними рішення, прийняті за результатами перевірки.
За твердженням позивача, помилковими є висновки відповідача про зазначення недостовірної інформації у повідомленні про початок будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об`єкта щодо неправильного визначення класу наслідків, надання інформації щодо належно розробленої та затвердженої проектної документації та необхідності отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.
Водночас позивач наголошує, що будівельні роботи були завершені 06 липня 2019 року, про що свідчить реєстрація у відповідача Декларації про готовність об`єкта до експлуатації, за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI), у зв`язку із чим об`єкт не може вважатись самочинним.
Також позивач стверджує, що нежитлова будівля для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ М) на вул. Володимирській, 101, у Голосіївському районі м. Києва не є автостоянкою, а є однією з будівель майнового комплексу позивача - ремонтним гаражем на закритій території позивача з обмеженим доступом. Водночас наявна безпосередньо біля будівлі № 19 автостоянка містить необхідну кількість машино-місць для інвалідів з розрахунку 10-15% від загальної місткості автостоянки.
Позивач наголошує, що відповідач не мав права продовжувати термін перевірки та проводити її.
Відповідач не погодився із позовом, у відзиві зазначив, що позивач навів недостовірну інформацію у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 10 червня 2019 року № КВ 061191610176 та у декларації про готовність до експлуатації об`єкта щодо класу наслідків, безпідставно відніс до об`єктів з незначними наслідками (CCI), також надав недостовірну інформацію в частині належно розробленої та затвердженої проектної документації, та містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.
На думку відповідача, зазначений вище об`єкт будівництва будувався без належно затвердженого проекту та за приписами статті 376 Цивільного кодексу України вважається самочинним будівництвом.
Відповідач також наголосив, що орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений правом проводити перевірку інформації, зазначеної замовником будівництва у повідомленні про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкту до експлуатації, проте має обов`язок внести дані до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання робіт. Стверджував, що в межах наявних повноважень Департамент наказом від 29 жовтня 2019 року № 240 скасував право на початок виконання будівельних робіт та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта.
Третя особа письмових пояснень до суду першої інстанції не надавала.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судом першої інстанції встановлено, що 22 серпня 2019 року Департаментом було видано наказ № 635 про проведення позапланової перевірки ПрАТ «МАРС» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва».
29 серпня 2019 року відповідачем було видано направлення для проведення планового (позапланового) заходу щодо дотримання суб`єктом містобудування - ПрАТ «МАРС» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. У вказаному направлені зазначено, що воно видано на підставі наказу вищенаведеного наказу № 635 та звернення фізичної особи від 06 серпня 2019 року № 073/Б-880. Термін дії направлення з 29 серпня 2019 року по 11 вересня 2019 року.
В подальшому, 21 жовтня 2019 року уповноваженою особою відповідача складено службову записку про необхідність продовження терміну проведення перевірки з 21 жовтня 2019 року по 22 жовтня 2019 року на два робочі дні.
На підставі вказаної службової записки відповідачем було видано новий наказ від 21 жовтня 2019 року № 795 та направлення на проведення перевірки від 21 жовтня 2019 року.
Департаментом було проведено позаплановий захід з питань дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва».
За результатами перевірки, відповідачем складено акт № б/н від 22 жовтня 2019 року, згідно висновків якого встановлено:
нежитлова будівля для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській. 101 у Голосіївському районі м. Києва не може бути реконструйована без прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта і відповідно до пункту 3.2.21 ДБН А.2.2.3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» (зі зміною № 1 ДБН А.2.2.3-2014) не може бути віднесена до виду будівництва - реконструкція, вид будівництва зазначеного об`єкта повинен бути класифікований - нове будівництво, чим порушено статтю 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; пункт 3.2.21 ДБН А.2.2.3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництві»;
робочим проектом: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва» не передбачено машино-місця для автотранспортних засобів інвалідів згідно з ЛБН 360. Згідно Примітки 2* пункту 7.51. ДБН 360-92* «ПЛАНУВАННЯ І ЗАБУДОВА МІСЬКИХ І СІЛЬСЬКИХ ПОСЕЛЕНЬ» кількість машино-місць для інвалідів необхідно приймати з розрахунку 10-15% від загальної місткості автостоянки, чим порушено пункт 4.5 ДБН В.2.3-15:2007 «Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів»; пункт 7.51 ДБН 360-92* «ПЛАНУВАННЯ І ЗАБУДОВА МІСЬКИХ І СІЛЬСЬКИХ ПОСЕЛЕНЬ»: пункт 4.1. ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»;
робочий проект: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва» розроблений та затверджений, як такий, що суперечить законодавству, а саме без урахування вихідних даних, які є необхідні для нового будівництва та без дотримання вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, чим порушено пункт 4.1 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»; частину 1 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; статтю 23 Закону України «Про архітектурну діяльність»;
замовником будівництва ПрАТ «МАРС» наведені недостовірні дані у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI) від 10 червня 2019 року № КВ 061191610176, та у декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CCI) від 08 серпня 2019 року № КВ141192200034 на об`єкт будівництва: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва» в частині надання інформації щодо належно розробленої та затвердженої проектної документації, та щодо необхідності отримання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, які є необхідні при новому будівництві, чим порушено частину 8 статті 36 та частину 10 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
22 жовтня 2019 року, на підставі виявлених порушень, Департаментом складено припис про усунення позивачем порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та протоколи про порушення у сфері містобудівної діяльності.
Також, 29 жовтня 2019 року відповідачем прийнято наказ № 240, яким:
скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CCI) «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПрАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва» від 10 червня 2019 року № КВ 061191610176, замовник - ПрАТ «МАРС»;
скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CCI) від 08 серпня 2019 року № КВ 141192200034 на об`єкт будівництва: «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засобів ПРАТ «МАРС» № 19 (літ. М) на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі м. Києва», замовник - ПрАТ «МАРС».
У подальшому, 05 листопада 2019 року, уповноваженою особою відповідача за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення ПРАТ «МАРС у сфері містобудівної діяльності винесено:
постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 96/19/073-9792, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», із застосуванням штрафу в розмірі 72 252, 00 гривні;
постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 96/19/073-9793, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», із застосуванням штрафу в розмірі 72 252, 00 гривні.
Не погодившись з такими діями та рішеннями, позивач звернувся до суду з позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про недоведення відповідачем факту самочинного будівництва позивачем спірного об`єкту. Також суд вказав на незаконність перевірки, що в свою чергу є підставою для визнання протиправними актів, прийнятих за її результатами.
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що строк позапланового заходу на підставі наказу від 22 серпня 2019 року № 635 мав складати 10 робочих днів та міг бути продовжений ще на два робочі дні до 13 вересня 2019 року, проте відповідачем прийнято новий наказ 21 жовтня 2019 року № 795, яким повторно призначено перевірку на об`єкті будівництва на той же предмет зі строком перевірки з 21 по 22 жовтня 2019 року.
Суд апеляційної інстанцій наголосив на недотриманні Департаментом порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та дійшов висновку, що акт перевірки № б/н від 22 жовтня 2019 не може бути допустимим доказом, оскільки отриманий з порушенням порядку, встановленого законом - частиною першою статті 77 КАС України.
Суди дійшли висновку про грубе порушення відповідачем порядку та строків проведення перевірки, у зв`язку із чим акт перевірки не приймається в якості належного та допустимого доказу фактів порушень.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Відповідач у касаційній скарзі із покликанням на норми абзацу 10 пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) стверджував про дотримання порядку та строків перевірки у тому числі наявності права на її продовження.
Скаржник наголосив, що перевірка проводилась у присутності уповноваженої особи суб`єкта містобудування ПрАТ «МАРС» - Лещенко Н. М. з 29 серпня 2019 року по 11 вересня 2019 року та у подальшому на підставі пункту 7 Порядку № 553 продовжена на два робочі дні з 21 жовтня 2019 року по 22 жовтня 2019 року про що свідчить підпис останньої у направленнях від 29 серпня 2019 року та від 21жовтня 2019 року.
Необхідність продовження позапланової перевірки виникла у зв`язку з ненаданням суб`єктом містобудування у повному обсязі документів для здійснення перевірки та направленням запитів до КП «Київське міське бюро технічної інвентаризації» (далі - БТІ) та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - ДАБІ).
Скаржник наголосив на наявності підстав для продовження перевірки, а отже її продовження не може вважатись новою перевіркою. Вважає, що судами не врахований термін необхідний на отримання відповідей від компетентних органів з інформацією, необхідною для проведення перевірки, та не оцінена відповідна інформація від БТІ.
Також послався на практику Верховного Суду у постанові від 20 травня 2020 року у справі № 809/1031/16 щодо оцінки формальних порушень при проведені перевірки, які не можуть слугувати підставою для скасування результатів перевірки в цілому.
Скаржник наголосив, що суди не застосували практику, яку необхідно було застосувати (постанова у справі № 826/15618/17), проте застосували практику, яка не ревалентна до спірних правовідносин (№ 826/7847/17).
Департамент не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх помилковими та такими, що не можуть встановлювати єдину практику у правозастосуванні в силу положень абзацу 10 пункту 7 Порядку № 553 та частин 2, 3 статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» ( далі - Закон № 877-V), якими встановлено, що перевірка може бути продовжена за письмовим рішенням керівника, а рішення керівника оформлюється відповідним наказом.
Скаржник наголошує, що суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою суть виявлених порушень ПрАТ «МАРС», які полягають у «реконструкції нежитлової будівлі» з урахуванням надання останнім документів, які підтверджують передачу АТВТ «Марс», зокрема гаражів з поз. 19 на вул. Володимирській, 101 ум, Києві, обмежившись загальною фразою про недоведення факту самочинного будівництва.
Також скаржник стверджує, що судами не прийнято до уваги, що ПрАТ «МАРС» не надано документів, які б підтверджували прийняття в експлуатацію та передачу до статутного фонду АТВТ «Марс» саме нежитлового приміщення № 19 літери «М» на вул. Володимирській, 101 у Голосіївському районі міста Києва.
Позивач подав відзив, у якому просив залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
У відзиві наголосив, що незаконно проведена перевірка не має правових наслідків, а тому рішення, прийняті за результатами такої перевірки, зокрема у формі припису про усунення порушення вимог законодавства та постанови про накладення штрафу є незаконними та підлягають скасуванню.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
За приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Так, Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
За змістом частини 4 статті 2 Закон № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Водночас в частині 5 статті 2 Закон № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Статтею 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» ( далі - Закон № 687-XIV) передбачено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Закон України 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно із частиною першою статті 41 Закону України № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Отже, заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), у порядку встановленому Законом № 877-V з урахуванням особливостей визначених Законом №3038-VI.
Водночас за приписами частини 5 статті 2 Закон № 877-V органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 Закону № 877-V.
Згідно з вимогами частини шостої статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Отже, для цілей застосування наслідків порушення суб`єктом господарювання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, у тому числі відображення ним недостовірної інформації у декларації/повідомленні про початок виконання підготовчих та/або будівельних робіт, ці факти мають бути зафіксовані у акті, що складений за результатами здійснених у встановленому законом порядку планових або позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю.
Згідно із частинами другою, третьою статті 7 Закону № 877-V на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Водночас за приписами частини 2 статті 41 Закону України № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На виконання вимог статті 41 Закону України № 3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно з пунктом 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки у тому числі (…) є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Водночас в контексті вимог частини 5 статті частин 1-3 статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу та видання направлення на перевірки видається наказ.
Отже, нормами Законів № 877-V, № 3038-VI та Порядку № 553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.
Судами встановлено, що на підставі звернення фізичної особи наказом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22 серпня 2019 року № 635 призначено проведення позапланової перевірки на спірному об`єкті.
Згідно направлення на перевірку від 29 серпня 2019 року, захід мав здійснювався у період з 29 серпня 2019 року по 11 вересня 2019 року.
Проте судами встановлена відсутність відомостей про проведення заходу контролю у період з 29 серпня 2019 року по 11 вересня 2019 року.
Відповідно до абзацу 10 пункту 7 Порядку № 533 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Зазначена імперативна норма свідчить, що строк проведення перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби строк перевірки може бути продовжений не більше ніж на два робочих дні за рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника.
Заступник директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва у службовій записці до директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва просив продовжити строк перевірки з 21 жовтня 2019 року по 22 жовтня 2019 року.
За таких обставин, суди дійшли висновку, що на підставі вказаної службової записки та на підставі того ж звернення фізичної особи, прийнято новий наказ 21 жовтня 2019 року № 795, яким повторно призначено перевірку на об`єкті будівництва на той же предмет, оскільки продовження проведення перевірки у період з 21 по 22 жовтня 2019 року та складання акту перевірки відбувалось поза межами передбаченого десятиденного терміну.
З урахуванням наведеного вище, суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили обставини справи і прийшли до обґрунтованого висновку, що результати такої перевірки (оформлені Актом перевірки) не можуть мати правових наслідків, оскільки процедура проведення перевірки позивача була порушена Департаментом.
За змістом частини другої статті 74 КАС України не може визнаватися допустимим доказом у справі, якщо він одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення, прийняті за наслідками незаконної перевірки на підставі висновків акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що недотримання відповідачем порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю нівелює наслідки такого, а тому припис Департаменту від 22 жовтня 2019 року, постанови Департаменту № 96/19/073-9792 та № 96/19/073-9793 від 05 листопада 2019 року; наказ Департаменту № 240 від 29 жовтня 2019 року обґрунтовано визнані судами протиправними і скасовані в судовому порядку.
Даний висновок також узгоджується із усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою як Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року у справі № 21-425а14, так і у постановах Верховного Суду від 05 лютого 2019 у справі № 821/1157/16, від 05 лютого 2019 року у справі № 2а-10138/12/2670, від 04 лютого 2019 у справі № 807/242/14, від 26 червня 2020 року у справі № 826/7847/17, від 09 квітня 2021року у справі № 640/4901/20, від 02 березня 2020 року № 826/15618/17 згідно із якими лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. Своєю чергою порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.
Згідно з частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Від наведених вище правових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду у відповідності до статті 346 КАС не відступала, а тому підстав для їх неврахування при вирішенні даного спору немає.
Отже, результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних дій органу не можуть бути підставою для застосування до позивача будь-яких заходів примусового характеру. Також, оскільки оскаржувані припис та рішення винесені за результатами перевірки, протиправність якої була встановлена судом, то ці припис та рішення не можуть бути визнані правомірними та такими, що прийняті на підставі, у межах та у спосіб, встановлений законом.
З урахуванням наведеного, зважаючи на те, що позапланова перевірка позивача проведена з грубими порушеннями, встановленими у ході судового розгляду, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо задоволення позову.
Водночас суд апеляційної інстанції, на відміну від суду першої інстанції, правомірно не надавав оцінку рішенню контролюючого органу щодо достовірності інформації, зазначеної у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, наявності або відсутності порушень норм чинного законодавства під час розроблення та затвердження проектної документації, та правомірності реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкту до експлуатації, оскільки відсутні правові наслідки перевірки.
Проте суд апеляційної інстанції не змінив мотивувальну частину рішення суду першої інстанції в цій частині.
Статтею 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, необхідно змінити мотивувальну частину рішення суду першої інстанції шляхом виключення з неї оцінки висновків акту перевірки дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засвобі ПрАТ "МАРС" №19 (літ.М) на вул.Володимирській,101 у Голосіївському районі м.Києва".
Водночас Верховний Суд зазначає, що суб`єкт владних повноважень не позбавлений права на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за наявності підстав для його проведення з дотриманням процедури, встановленої чинним законодавством, та на прийняття відповідних рішень саме за результатами заходу контролю.
На виконання вимог статей 73 74 77 КАС України позивачем не надано належних та допустимих доказів на спростування висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (Beyeler v. Italy № 33202/96).
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За такого правового регулювання та встановлених судами обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, а мотивувальна частина рішення суду першої інстанції підлягає зміні.
Керуючись статтями 345 349 350 351 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.
Змінити мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2020 року шляхом виключення з неї оцінки висновків акту перевірки дотримання ПрАТ "МАРС" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Реконструкція приміщень нежитлової будівлі для обслуговування транспортних засвобі ПрАТ "МАРС" №19 (літ.М) на вул.Володимирській,101 у Голосіївському районі м.Києва".
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року у справі № 640/22646/19 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін
В.М. Кравчук
В.М. Шарапа