ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2023 року
м. Київ
справа №640/24801/19
адміністративне провадження № К/9901/8225/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2020 року (суддя Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року (колегія у складі суддів Кобаля М.І., Бужак Н.П., Костюк Л.О.)
у справі № 640/24801/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в місті Києві
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в місті Києві, в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо обмеження пенсії максимальним розміром;
- зобов`язати відповідача перерахувати та виплачувати пенсію без обмеження її максимальним розміром, починаючи з 01.09.2019;
- зобов`язати відповідача здійснити виплату недоплаченої частини пенсії позивача, починаючи з 01.09.2019, однією сумою.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2021, у задоволенні позову відмовлено.
3. До Верховного Суду надійшла касаційна скарга, у якій позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
4. Ухвалою Верховного Суду від 29.03.2021 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходив військову службу у Збройних Силах України, починаючи з 05.08.1981 по 31.08.2019.
6. У період з 18.05.2015 по 18.08.2015 позивач приймав безпосередню участь у проведенні антитерористичної операції, що підтверджується копією довідки від 04.09.2015 №304/8/3715.
7. Наказом Міністра оборони України від 19.08.2019 № 467 ОСОБА_1 звільнений з військової служби у запас, за станом здоров`я, відповідно до пункту «б», п.2 ч. 5 ст. 26 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу».
8. Згідно з наказом начальника Генерального штабу ЗС України від 31.08.2019 № 166 позивача знято з усіх видів забезпечення та виключено зі списків Генерального штабу ЗС України.
9. Вислуга років позивача на день звільнення у календарному обчисленні становить 38 років 02 місяці, у пільговому обчисленні - 38 років 06 місяців.
10. Починаючи з 01.09.2019, ГУ ПФ України у м. Києві призначено пенсію ОСОБА_1 у розмірі 70% грошового забезпечення, з надбавкою за особливі заслуги перед Україною, як учаснику бойових дій у розмірі 29 741,83 грн, проте з обмеженням виплати максимального розміру пенсії у сумі 15 640,00 грн.
11. Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що на час призначення йому пенсії, положення ч.7 ст. 43 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-ХІІ, щодо встановлення максимального розміру пенсії втратили чинність, а тому пенсія повинна виплачуватись в сумі 29 741,83 грн, без обмеження її максимальним розміром.
13. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, покликаючись на правомірність його дій.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що обмеження виплати пенсії позивача максимальним розміром у сумі 15 640,00 грн застосовані правомірно, відповідно до Закону № 3668-VI.
15. У касаційній скарзі позивач покликається на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
16. Скаржник вважає необґрунтованим застосування судами попередніх інстанцій положень Закону України від 08.07.2011 № 3668-VІ, оскільки цей нормативний акт визначає загальні правила щодо заходів реформування пенсійної системи, а отже їх чинність не спростовує неконституційність норм Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-ХІІ з 20.12.2016 на підставі Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016.
Крім того, скаржник клопоче про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки справа містить виключну правову проблему і рішення Великої Палати Верховного Суду матиме значення для розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики.
17. Відповідач отримав ухвалу про відкриття касаційного провадження 05.04.2021 (згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення), проте відзиву на касаційну скаргу не надав.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та зазначає наступне.
19. Предметом спору у цій справі є правомірність обмеження максимальним розміром пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII.
20. Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону №2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, вперше введено в дію Законом № 3668-VI, який набрав законної сили 01.10.2011.
21. Відповідно до положень статті 2 Закону № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Національний банк України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про судову експертизу", "Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", "Про наукову і науково-технічну діяльність", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", "Про пенсійне забезпечення", "Про судоустрій і статус суддів", Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року "Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України", не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
22. Водночас Законом № 3668-VI внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, яку викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
23. Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
24. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто 20.12.2016.
25. Конституційний Суд України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016, яким визнав таким, якими, що не відповідають статті 17 Конституції України, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262, виходив із того, що норми-принципи частини п`ятої статті 17 Конституції України щодо забезпечення державою соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей є пріоритетними та мають безумовний характер. Тобто заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, зокрема у зв`язку з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені. При цьому Конституційний Суд України стверджує, що обмеження максимального розміру пенсії, призначеної особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-ХІІ, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п`ятою статті 17 Конституції України, які зобов`язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України.
26. Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, введено в дію Законом № 3668-VI, яким внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, шляхом викладення її в редакції Закону № 3668-VI.
27. Тобто, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
28. Конституційним Судом України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
29. При цьому положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон №2262-XII), які дублюють зміст частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин - змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
30. Подібні правовідносини вже були предметом розгляду у Верховному Суді.
31. Зокрема у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі № 580/3451/21 та від 30.08.2022 у справі № 440/994/20, Верховний Суд зазначив наступне:
«<…> на момент виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між Законом № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та Законом № 3668-VI - у частині обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
При цьому суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах надано перевагу найменш сприятливому для позивача підходу та застосовано положення статті 2 Закону №3668-VI.
Оскільки норми вказаних законів неоднаково регулюють правовідносини щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців у частині обмеження їх пенсії максимальним розміром, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що вони явно суперечать один одному.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 52, 56 рішення від 14.10.2010 у справі "Щокін проти України" (Заяви № 23759/03 та № 37943/06) зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Водночас положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
У постанові від 13.02.2019, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 із посиланням на положення статей 1 8 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових "прогалин" щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Зважаючи на викладене, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону №2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.».
32. Колегія суддів не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку у справі, що розглядається.
33. Враховуючи цей висновок, обмеження відповідачем максимального розміру пенсії ОСОБА_1 є протиправним.
34. Суди попередніх інстанцій вищенаведеного не врахували та помилково застосували до спірних правовідносин положення статті 2 Закону № 3668-VI.
35. Щодо зобов`язання здійснити виплату недоплаченої частини пенсії позивача, починаючи з 01.09.2019 однією сумою, то вказана вимога задоволенню не підлягає, оскільки перерахування недоплачених сум буде вважатися належним виконанням судового рішення, як у разі перерахування присудженої суми кількома платежами, так і однією сумою, а повним виконанням рішення суду буде сплата відповідачем всієї недоплаченої різниці.
36. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про часткове задоволення позову.
37. Крім того, враховуючи усталену практику Верховного Суду щодо правомірності обмеження максимальним розміром пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII у подібних правовідносинах, про що зазначено вище, колегія суддів не вбачає підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
38. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
39. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
40. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
41. Оскільки суди попередніх інстанцій повно встановили обставини справи, проте невірно застосували норми матеріального права, їх рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового - про часткове задоволення позовних вимог.
42. Судові витрати розподілу не підлягають, так як позивач є учасником бойових дій.
Керуючись статтями 341 345 351 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року у справі № 640/24801/19 скасувати.
Прийняти нову постанову.
Позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у м. Києві щодо обмеження максимальним розміром пенсії ОСОБА_1 .
Зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України у м. Києві перерахувати та виплачувати пенсію ОСОБА_1 без обмеження її максимальним розміром, починаючи з 01 вересня 2019 року.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб