ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2023 року
м. Київ
справа №640/25534/19
адміністративне провадження № К/990/5681/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року (судді: Парінов А.Б., Ключкович В.Ю., Сорочко Є.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора України Рябошапки Р.Г. про визнання протиправним наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1), Генерального прокурора України Рябошапки Р.Г. (далі - відповідач 2), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України Рябошапки Р.Г. від 21 листопада 2019 року № 1694 ц про звільнення позивача з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 29 листопада 2019 року;
- зобов`язати Генерального прокурора поновити позивача на посаді рівнозначній посаді, яку обіймав 29 листопада 2019 року;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, обрахованого з моменту звільнення по дату винесення судового рішення (часу поновлення на роботі).
В обґрунтування позовних вимог, позивач посилається на те, що його звільнення є незаконним та безпідставним, оскільки відповідачем, на його думку, порушено норми Конституції України, звужено зміст та обсяг прав і свобод людини, при цьому, відповідачем було проігноровано, що звільнення з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 29 листопада 2019 року є неможливим, адже з 27 листопада 2018 року на слідчих органів прокуратури, зокрема й на позивача, не поширюються положення Закону України «Про прокуратуру».
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16 липня 2018 року на підставі наказу Генерального прокурора України № 729 ц позивача призначено на посаду старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України.
З вказаного часу позивач працював на зазначеній посаді до 29 листопада 2019 року.
Верховною Радою України прийнято Закон України № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", яким передбачено створення у системі органів прокуратури Офісу Генерального прокурора.
Позивачем не подавалась заява до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора за формою, визначеною чинним законодавством та про намір пройти атестацію у зв`язку з реформуванням органів прокуратури.
У зв`язку з цим, 21 листопада 2019 року Генеральним прокурором видано наказ № 1694 ц про звільнення позивача з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 29 листопада 2019 року.
Позивач вважає вказаний наказ про звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 грудня 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не було подано заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора за формою, визначеною чинним законодавством, в якій зазначено про намір пройти атестацію, у зв`язку з реформуванням органів прокуратури, а подана заява від 15 жовтня 2019 року не містила бажання пройти атестацію, як того вимагає Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-IX від 19 вересня 2019 року (далі - Закон 113-IX), а фактично містила його незгоду з відповідними законодавчими нормами та пропозицію дотримуватися вимог статті 8 Конституції України. Як наслідок, за висновком суду першої інстанції законодавчо мотивовані підстави для проведення атестування позивача та для переведення його до Офісу Генерального прокурора були відсутні. Тому звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є законним та обґрунтованим.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове, яким позовні вимоги задоволені частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України Рябошапки Р.Г. від 21 листопада 2019 року № 1694 ц про звільнення позивача з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 29 листопада 2019 року. Поновлено позивача в Генеральній прокуратурі України на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України з 29 листопада 2019 року. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 листопада 2019 року по 06 грудня 2022 року в розмірі 1 502 618, 80 грн. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/ 19 та від 11 серпня 2022 року у справі №640/25355/19 виходив з того, що позивач, як старший слідчий в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України, в розумінні пункту 17 частини 1 статті 3 КПК України, виконував обов`язки слідчого органу досудового розслідування, службове становище і процесуальний статус якого, з огляду на приписи статей 36 і 40 КПК України, статей 22-26 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), є відмінними від правового статусу прокурора. Зазначив, що висновок суду першої інстанції щодо об`єднання Законом № 113-ІХ та Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок 221) посади прокурора та слідчого загальним словом «прокурор» є помилковим.
Шостий апеляційний адміністративний суд також виходив з того, що приписи пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), що визначали порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VІІ під час проведення їхньої атестації, стосувалися виключно прокурорів. При цьому системний аналіз положень Закону №113-ІХ у взаємозв`язку з положеннями Закону України «Про прокуратуру» не дає підстав для висновку про ототожнення законодавцем у тексті Закону №113-ІХ понять прокурора і слідчого прокуратури в єдиному терміні «прокурори».
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що Закон України «Про прокуратуру» не поширюється на слідчих органів прокуратури, що у будь- якому випадку виключає можливість звільнення ОСОБА_1 на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 цього Закону.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 грудня 2021 року.
Скаржник вказує, що апеляційний адміністративний суд дійшов помилкових висновків внаслідок неправильного застосування норм матеріального пунктів 7, 9, 10, пп. 1 п. 19 розділу II Закону № 113-ІХ, пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», абз. 2 п. 2 розділу І Порядку № 221 та не врахував, що атестація слідчих органів прокуратури відбувається за процедурою, передбаченою для прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур відповідно до Порядку 221 та наслідки непроходження атестації слідчими аналогічні наслідкам непроходження атестації прокурорів.
Касаційна скарга подана на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Скаржник вказує, що підставою для касаційного оскарження відповідно до пункту 2 частини 4 статті 328 КАС України є необхідність відступити від висновку викладеного у постановах Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/ 19 та від 11 серпня 2022 року у справі № 640/25355/19, оскільки норми Закону № 113-ІХ, які регламентують подання заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, проведення атестації, наслідки неподання заяви та неуспішне проходження атестації також поширюються на слідчих органів прокуратури.
Вказує, що законодавчо не було зазначено слово «слідчий» через прогалини в законодавстві. Разом з тим, оскільки у пункті 7 розділу II Закону № 113- IX зазначено, що слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку передбаченому цим розділом, то пункт 19 розділу II Закону № 113- IX поширюється і на слідчих, позаяк, ураховуючи вище наведені норми, посади прокурор та слідчого об`єднувалось одним словом «прокурор».
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін постанову суду апеляційної інстанції.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14=2 квітня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2023 року призначено справу до розгляду.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
За приписами пункту 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 8 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що положення щодо проходження прокурорами атестації, передбачені цим розділом, не поширюються на: 1) Генерального прокурора, а також прокурорів, яких після набрання чинності цим Законом призначено на адміністративні посади, передбачені пунктами 1-15 частини першої статті 39 Закону № 1697-VII; 2) осіб, які призначаються за результатами добору на посаду прокурора відповідно до пункту 20 цього розділу; 3) керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України, його першого заступника, заступника, керівників підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України, їх заступників, прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України, які займають свої посади станом на день набрання чинності цим Законом. Такі прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокуратури переводяться на аналогічні посади до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Офісу Генерального прокурора; 4) осіб, яких призначено на посади першого заступника, заступника Генерального прокурора у період з 30 серпня 2019 року.
Пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX (у редакції на час звільнення позивача) передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Вирішуючи питання про обґрунтованість вимог поданої касаційної скарги Верховний Суд виходить з наступного.
Підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права, якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні (постанови Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/ 19 та від 11 серпня 2022 року у справі № 640/25355/19).
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/ 19 та від 11 серпня 2022 року у справі № 640/25355/19 Суд сформував правовий висновок, викладений у постанові щодо застосування приписів Закону № 113-ІХ і Закону № 1697-VII до слідчих органів прокуратури, який належить враховувати у цьому касаційному провадженні.
У вказаних справах Верховний Суд зазначив, що приписи пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), що визначали порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII під час проведення їхньої атестації, стосувалися виключно прокурорів. При цьому системний аналіз положень Закону № 113-ІХ у взаємозв`язку з положеннями Закону № 1697-VII не дає підстав для висновку про ототожнення законодавцем у тексті Закону № 113-ІХ понять прокурора і слідчого прокуратури в єдиному терміні «прокурори».
Норма пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, яка була єдиною в цьому Законі станом на час виникнення спірних правовідносин, що стосувалася слідчих органів прокуратури і передбачала можливість їх переведення на посаду прокурора у реформованих органах прокуратури за умови успішного проходження ними атестації, не означала застосування до таких осіб усіх професійних процедур, обов`язкових для посади прокурора, а також можливість звільнення їх з посад слідчих в разі непроходження або неуспішного проходження атестації для зайняття посади прокурора.
Такі висновки є застосовними і до спірних правовідносин, які виникли у цій справі.
Як встановлено судами попередніх інстанцій в цій справі, позивач працював на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України.
Верховний Суд зазначає, що редакція норми пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, яка була чинна станом на дату винесення оспорюваного наказу про звільнення та регулювала звільнення з посади у випадку, зокрема, неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора і намір пройти атестацію, стосувалась виключно прокурорів.
Отже, Законом № 113-ІХ, у редакції на час звільнення позивача, не передбачено підстав за яких може бути звільнено слідчих органів прокуратури.
У подальшому це питання було врегульовано законодавцем шляхом внесення відповідних змін до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ Законом України від 15 червня 2021 року № 1554-IX.
Перебуваючи на посаді старшого слідчого, а не прокурора Генеральної прокуратури України, позивач не міг бути звільнений на підставі указаної норми, про що правильно зазначав суд апеляційної інстанції.
Отже, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку, що станом на момент видачі оскаржуваного наказу, у відповідача були відсутні підстави для звільнення позивача з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, оскільки чинна на той час редакція Закону не передбачала застосування вказаного пункту до слідчих органів прокуратури.
Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції, що спірний наказ про звільнення позивача прийнятий за відсутності визначених законодавством підстав, а тому не може вважатись правомірним і підлягає скасуванню.
Крім того, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про наявність підстав для його поновлення саме на попередній роботі на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах другого слідчого відділу управління спеціальних розслідувань Генеральної прокуратури України.
Рішення судів попередніх інстанції в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відповідачем не оскаржуються, а тому судом касаційної інстанції не перевіряються.
Водночас колегія суддів звертає увагу, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен вмотивовано обґрунтувати необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Верховний Суд уважає за доцільне зазначити, що статтями 8 129 147 Конституції України гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.
Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
Необхідно зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.
За змістом частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.
З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.
Надаючи правову оцінку доводам скаржника, наведеним у касаційній скарзі, Верховний Суд звертає увагу на те, що зміст скарги не дає підстав для висновку, що скаржник навів належне обґрунтування необхідності відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/ 19 та від 11 серпня 2022 року у справі № 640/25355/19 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Скаржник не наводить інших прикладів судових рішень, ухвалених після прийняття Верховним Судом вказаних постанов, у яких Верховний Суд по іншому застосовує норми права у подібних правовідносинах.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи, що оскаржуване судове рішення, переглянуте судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а спірне судове рішення без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
Рішення постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов