ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 вересня 2023 року
м. Київ
справа № 640/6167/19
адміністративне провадження № К/9901/36877/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020 (головуючий суддя Бояринцева М.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020 (головуючий суддя Кучма А.Ю., судді Аліменко В.О., Безименна Н.В.)
у справі №640/6167/19
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства молоді та спорту України,
третя особа - Міністерство фінансів України,
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Міністерства молоді та спорту України з невиконання вимог статей 6, 47 Закону України «Про фізичну культуру і спорт» щодо організації проведення державної спортивної лотереї та зобов`язання Міністерство молоді та спорту України (далі - Міністерство) виконати вимоги статей 6, 47 Закону України «Про фізичну культуру і спорт», а саме: організувати проведення державної спортивної лотереї.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020, у задоволенні позову відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. 29.10.2018 Громадська рада при Міністерстві молоді та спорту України звернулася до в.о. Міністра фінансів України Маркарової О .С. з листом № 109, в якому просила проінформувати:
- чи має право та можливість та на/за яких умовах Міністерство молоді та спорту України організувати та проводити державну спортивну лотерею;
- які прогнозні показники надходжень/доходу/прибутку внаслідок функціонування державної спортивної лотереї можна очікувати у сфері «фізична культура та спорт»;
- чи закладалися/передбачалися до Державних бюджетів України на 2014-2019 роки визначення відрахувань коштів, отриманих від проведення державних лотерей в Україні, одним із джерел формування спеціального фонду Державного бюджету України і спрямування цих коштів на фінансування державних об`єктів олімпійської підготовки, лікування дітей, хворих на онкологічні та онкогематологічні захворювання, на фінансування культури та спорту, відповідно до частини восьмої статті 15 Закону України «Про Державні лотереї в Україні», за чиїм бюджетним запитом, а також повідомити порядок, спосіб та обсяги, їх використання розпорядником;
- якщо не закладалися відповідні відрахування згідно частини восьмої статті 15 Закону України «Про Державні лотереї в Україні» у Державних бюджетах України на 2014-2018 роки, повідомити причини невиконання зазначених положень Закону та яким чином та в яких обсягах були компенсовані зазначені втрати для відповідних напрямів (фінансування державних об`єктів, лікування дітей, хворих на онкологічні та онкогематологічні захворювання, на фінансування культури та спорту);
- який орган був визначений розпорядником зазначених коштів протягом 2014-2018;
- чи вживає Міністерство фінансів України заходів щодо реалізації Міністерством молоді та спорту України та ПАТ «Державний ощадний банк України» права на організацію, випуск та проведення державної спортивної лотереї, в тому числі як засіб зменшення навантаження на Державний бюджет України за рахунок залучення позабюджетних коштів в зазначений спосіб з метою фінансування сфери фіичної культури та спорту;
- перелік володільців ліцензій щодо діяльності з випуску та проведення лотерей, підстави їх видачі та термін дії;
- який обсяг відрахувань до Державного бюджету України здійснив кожен з операторів державних лотерей в період з 01.01.013 по 01.10.2018 в розмірі кожного року та який обсяг відрахувань планується у 2019 році;
- умови за яких та на яких оператором державної спортивної лотереї може бути довірена юридична особа (згідно договору доручення тощо) або від імені Мінмолодьспорту чи ПАТ «Державний ощадний банк України» здійснювати функції оператора державної спортивної лотереї з метою її запуску, організації, випуску та проведення.
3.2. Листом від 07.12.2018 за № 06010-12-5/32308 Міністерство фінансів України надало відповідь по суті поставлених Громадською радою при Міністерстві молоді та спорту України питань.
Щодо питань, пов`язаних із правом та можливістю Міністерства молоді і спорту України організовувати та проводити державну спортивну лотерею, заначено, що положення статті 6 Закону України «Про фізичну культуру і спорт», яким передбачено, що «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері фізичної культури та спорту організовує відповідно до закону у встановленому порядку проведення державної спортивної лотереї» потребує узгодження із Законом України «Про державні лотереї в Україні». Зокрема, Закон України «Про державні лотереї в Україні» містить такі положення:
- «забороняється проведення лотерей, умови проведення яких суперечать цьому Закону або які проводяться особами іншими, ніж оператори державних лотерей» (частина друга статті 4);
- «до суб`єктів, які організовують або проводять на території України ігри, що відповідають визначенню лотереї, крім випадків, якщо така гра проводиться особою, яка одержала статус оператора державних лотерей, застосовуються фінансові санкції…» (частина друга статті 14);
- «умови проведення державної лотереї не можуть містити положення, за якими витрати на її організацію, а також виплати призового (виграшного) фонду здійснюються за рахунок Державного бюджету України, місцевих бюджетів, цільових державних фондів або кошторисів на утримання органів державного управління чи заснованих ними установ, організацій і підприємств» (частина дев`ята статті 5);
- інші.
Одночасно в листі вказано, що Міністерство фінансів України в межах компетенції вживає всіх можливих заходів з метою врегулювання проблемних питань у сфері грального бізнесу, у тому числі лотерей, та збільшення надходжень до бюджету різних рівнів.
3.3. 11.12.2018 Громадська рада при Міністерстві молоді та спорту України в зв`язку з необхідністю забезпечення належного фінансування спорту та управління спортивними спорудами державної і комунальної форми власності звернулася до Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б., Першого Віце-прем`єр-міністра України Міністра економічного розвитку і торгівлі України Кубіва С.І., Міністра молоді та спорту України Жданова І.О., Міністра фінансів України Маркарової О.С., в.о. Голови Фонду державного майна України Трубанова В.М. з листом від 10.12.2018 № 137, в якому просила оголосити тендер/конкурс щодо, зокрема, визначення оператора Державної спортивної лотереї.
3.4. Листом від 30.01.2019 за № 06010-03-3/2462 Міністерство фінансів України повідомило Міністерство молоді та спорту України, що Міністерство фінансів України надало відповідь щодо питань, пов`язаних і правом та можливістю Міністерства молоді і спорту України організовувати та проводити державну спортивну лотерею листом від 07.12.2018 за № 06010-12-5/32308.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що межах цієї справи не встановлено допущення відповідачем бездіяльності щодо організації проведення державної спортивної лотереї. Також не було встановлено порушеного права чи охоронюваного законом інтересу позивача бездіяльністю Міністерства молоді та спорту України.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
6. Позивач - ОСОБА_1 , подав касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Скаржник зазначає, що проблемним питанням, яке слід вирішити Верховним Судом, є забезпечення виконання (застосування) відповідачем та застосування судами вимог статей 6, 47 Закону України «Про фізичну культуру та спорт» в частині обов`язку Міністерства організовувати проведення державної спортивної лотереї через спосіб правового захисту прав та забезпечення виконання (застосування) норм статей 5 3 8 19 20 21 22 24 38 49 55 65 124 Конституції України. Вважає, що оскаржувані судові рішення не відповідають статтям 5 3 8 19 20 21 22 24 38 49 55 65 67 68 124 Конституції України та їх незастосування порушили його права.
7.2. Позивач вказує на те, що зроблені висновки судів попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів не відповідають дійсним обставинам справи. Також скаржник стверджує про неналежну оцінку доказів.
7.3. Серед іншого, позивач зазначає, що неподання третьою особою жодних заперечення свідчить про визнання нею позову.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
9. Відзиву на касаційну скаргу від Міністерства фінансів України не надходило.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
10. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
11. За змістом статті 365-1 Господарського кодексу України в Україні діє державна монополія на організацію і проведення лотерей. Проведення в Україні будь-яких інших лотерей, крім державних, заборонено. Відносини у сфері лотерейної діяльності регулюються цим Кодексом та Законом України "Про державні лотереї в Україні".
12. Закон України «Про державні лотереї в Україні» від 06.09.2012 № 5204-VI (далі - Закон № 5204-VI) визначає основні засади державного регулювання лотерейної сфери в Україні з метою створення сприятливих умов для розвитку лотерейного ринку виходячи із принципів державної монополії на випуск і проведення лотерей, забезпечення потреб державного бюджету, прав і законних інтересів громадян.
13. Згідно визначень, які містяться в частині 1 статті 1 Закону № 5204-VI державна лотерея - лотерея, що проводиться оператором лотерей відповідно до цього Закону; оператор державних лотерей - юридична особа - суб`єкт підприємницької діяльності, що одержала право на проведення державних лотерей у порядку, визначеному цим Законом; проведення державних лотерей - господарська діяльність оператора державних лотерей, яка включає випуск державної лотереї, прийняття ставок у державну лотерею, проведення розіграшів призового (виграшного) фонду державної лотереї, виплату призів та інші операції, що прямо або опосередковано забезпечують проведення державних лотерей.
14. Законом № 5204-VI забороняється проведення лотерей, умови проведення яких суперечать цьому Закону або які проводяться особами іншими, ніж оператори державних лотерей (частина 2 статті 4 цього Закону).
15. Частиною 1 статті 3 Закону № 5204-VI встановлено, що принцип державної монополії на запровадження лотерей полягає у забороні запровадження та проведення на території України будь-яких лотерей, крім державних, які проводяться операторами лотерей, що одержали право на їх проведення, у порядку, визначеному цим Законом.
16. Згідно з частиною 3 статті 6 Закону № 5204-VI виключними напрямами діяльності операторів державних лотерей є, серед іншого, проведення державних лотерей, здійснення інших функцій, необхідних для проведення державних лотерей. Проведення державних лотерей є виключним видом господарської діяльності оператора державних лотерей.
17. За змістом статті 7 Закону № 5204-VI організація державних лотерей центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну фінансову політику, політику у сфері випуску і проведення лотерей, здійснюється шляхом видачі ліцензії на випуск і проведення лотерей у порядку, визначеному законодавством про ліцензування.
18. Відповідно до частини 9 статті 5 Закону № 5204-VI умови проведення державної лотереї не можуть містити положення, за якими витрати на її організацію, а також виплати призового (виграшного) фонду здійснюються за рахунок Державного бюджету України, місцевих бюджетів, цільових державних фондів або кошторисів на утримання органів державного управління чи заснованих ними установ, організацій і підприємств.
19. Законом № 5204-VI передбачені фінансові санкції за організацію або проведення на території України лотереї, крім випадків, якщо вона проводиться особою, яка одержала статус оператора державних лотерей.
20. Водночас, Законом України «Про фізичну культуру та спорт» від 24.12.1993 № 3808-XII (далі - Закон № 3808-XII) передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері фізичної культури та спорту, організовує відповідно до закону у встановленому порядку проведення державної спортивної лотереї (стаття 6).
21. Згідно з частиною 2 статті 47 Закону № 3808-XII для розвитку фізичної культури і спорту використовуються позабюджетні кошти, зокрема, від проведення державної спортивної лотереї.
22. Разом з цим, Закон № 3808-XII не є нормативно-правовим актом, який визначає засади державного регулювання лотерейної сфери в Україні, а також організаційні засади проведення лотерей. Натомість таким спеціальним законом є Закон № 5204-VI.
23. Відтак, діяльність із організації проведення державної спортивної лотереї може проводитись лише у відповідності до вимог спеціального Закону № 5204-VI.
24. Аналіз вказаних вище норм права дають підстави для висновку про неузгодженість норм Закону № 3808-XII із нормами Закону № 5204-VI в частині суб`єкта проведення державної лотереї, а також джерел фінансування організації проведення державної лотереї.
25. Подібних висновків дійшло Міністерство фінансів України у листі від 07.12.2018 за № 06010-12-5/32308, надаючи відповідь Громадській раді при Міністерстві молоді та спорту України.
26. До того ж, судами попередніх інстанцій встановлено, що за позицією уповноваженого органу державного нагляду (контролю) за проведенням лотерей в Україні, проведення лотерей Міністерством стане можливим після узгодження Закону України «Про фізичну культуру і спорт» із Законом України «Про державні лотереї в Україні».
27. Отже, організація проведення державної спортивної лотереї напряму залежить від «якості» нормативно-правових актів, якими вона врегульована.
28. Суд звертає увагу, що триваюче правопорушення (бездіяльність) - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності).
29. Сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити.
30. У розрізі спірних правовідносин, Міністерство було позбавлено можливості організувати проведення державної спортивної лотереї в силу відсутності законодавчо врегульованих механізмів її реалізації.
31. Таким чином, Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності щодо проведення державної спортивної лотереї.
32. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень
33. За визначенням пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
34. Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
35. Отже, право звернення до суду обумовлено наявністю відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
36. З огляду на встановлену відсутність протиправної бездіяльності Міністерства, а відтак і порушеного права позивача, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог є вірним.
37. Доводи скаржника щодо неналежної оцінки доказів у справі зводяться до переоцінки доказів та не спростовують висновків у цій справі.
38. Суд вважає безпідставними твердження скаржника, що неподання третьою особою будь-яких заперечень проти позовної заяви є визнанням його вимог, оскільки в силу положень частини 4 статті 159 КАС України подання заяв по суті є правом учасників справи. При цьому, процесуальний закон не пов`язує ці обставини з безумовним визнанням позову.
39. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.10.2020 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді А.А. Єзеров
С.М. Чиркін