ПОСТАНОВА

Іменем України

18 березня 2020 року

Київ

справа №640/7652/19

адміністративне провадження №К/9901/19753/19, №К/9901/22877/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції

касаційні скарги Державної фіскальної служби України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (головуючий суддя - Беспалов О.О., судді: Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.)

та ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року про виправлення описки (головуючий суддя - Беспалов О.О., судді: Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.)

у адміністративній справі № 640/7652/19

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту кадрової політики та роботи з персоналом Державної фіскальної служби України, Державної фіскальної служби України,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача: ОСОБА_2 , ОСОБА_3

про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними дій

УСТАНОВИВ:

Суть справи

1. 03 травня 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про забезпечення позову (до пред`явлення позову), в якій просила суд зупинити дію наказу в.о. Голови Державної фіскальної служби України Власова О.С. від 19 квітня 2019 року № 312 «Про внесення змін до наказу ДФС від 30.12.2015 № 1022».

2. В обґрунтування заяви про забезпечення позову, ОСОБА_1 зазначала, що без вжиття заходів забезпечення позову існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, оскільки на виконання оскаржуваного наказу фактично буде ліквідовано відділ кадрового забезпечення ГУВБ, що призведе і до скорочення посад, яку займає позивач та треті особи та становитиме порушення їх конституційного права на працю; а також: виконання вказаного наказу може призвести до потенційного конфлікту інтересів; порушення Закону України "Про державну таємницю" та Положення про Головне управління внутрішньої безпеки Державної фіскальної служби України, адже у віданні відділу кадрового забезпечення Головного управління внутрішньої безпеки перебувають особові справи співробітників Головного управління внутрішньої безпеки ДФС під грифом "Цілком таємно"; здійснення адміністративного впливу на проходження служби працівниками головного управління внутрішньої безпеки.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанції.

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2019 року № 640/7652/19 в задоволенні цієї заяви відмовлено через відсутність об`єктивних доказів та пояснень, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, неможливості захисту цих прав, свобод та інтересів, істотного ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективного захисту, або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача без вжиття таких заходів.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 травня 2019 року скасовано. Заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову задоволено. Зупинено дію наказу виконуючого обов`язки голови Державної фіскальної служби України Власова Олександра Сергійовича від 19 квітня 2019 року № 312 «Про внесення змін до наказу ДФС від 30.12.2015 № 1022».

4.1. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувана ухвала постановлена останнім із недостатнім обґрунтуванням підстав відхилення доводів заявника, в той час як суд апеляційної інстанції знаходить такі доводи достатньо аргументованими.

4.2. Задовольняючи заяву ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що інститут забезпечення позову спрямований не тільки на забезпечення поновлення порушених прав, а і (за можливості) на недопущення такого порушення. Задоволення позовних вимог у вигляді скасування наказу № 312 від 19.04.2019 призведе до відновлення роботи відділу, однак до автоматичного поновлення позивача на посаді у випадку реалізації спірного наказу в умовах заявленого позову не призведе, а тому колегія суддів прийняла до уваги доводи апелянта щодо наявності в межах вирішення питання про забезпечення позову підстав для висновку про ускладненість повернення статусу позивача за умови задоволення її позовних вимог у попередній стан. Крім того, суд апеляційної інстанції зважив також на ту обставину, що вжиті заходи не будуть засобом до продовження чи створення трудових правовідносин, оскільки останні на момент розгляду такої заяви не є припиненими. Відтак зберегти існуючий стан речей до вирішення спору, на думку колегії суддів, є доцільним та достатньо співмірним із завданням адміністративного судочинства, на досягнення якого спрямоване таке судочинство у кінцевому результаті.

5. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року заяву ОСОБА_1 про виправлення описки в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року задоволено частково. Виправлено описку в резолютивній частині постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, доповнивши абзацом наступного змісту: «Строк пред`явлення до примусового виконання: 20 червня 2022 року».

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

6. 15 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної фіскальної служби України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, у якій скаржник просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу в.о. голови ДФС Власова О.С. від 19.04.2019 № 312 «Про внесення змін до наказу ДФС від 30.12.2015 № 1022» відмовити.

6.1. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що наказом в.о. голови ДФС Власова О.С. від 19.04.2019 № 312 «Про внесення змін до наказу ДФС від 30.12.2015 № 1022» зобов`язано ліквідувати відділ кадрового забезпечення (5 шт.од.) організаційно-контрольного управління Головного управління внутрішньої безпеки; утворити за рахунок вивільнення чисельності в Департаменті кадрової політики та роботи з персоналом відділ кадрового забезпечення Головного управління внутрішньої безпеки (5 шт. од.); затвердити зміни до Організаційної структури та переліку індексів структурних підрозділів апарату Державної фіскальної служби України, затверджених наказом ДФС від 30.12.2015 № 1022 «Про скорочення чисельності та введення в дію Структури апарату Державної фіскальної служби України». Одночасно наказом ДФС від 19.04.2019 № 313 «Про внесення Змін до наказу ДФС від 12.11.2014 № 265» внесені зміни до додатка 3 до наказу ДФС № 265 «Про функціональні повноваження структурних підрозділів Державної фіскальної служби України» (у редакції наказу ДФС від 06.02.2017 № 56), зобов`язано Департамент кадрової політики та роботи з персоналом та Головне управління внутрішньої безпеки внести відповідні зміни до положень про самостійні структурні підрозділи, структурні підрозділи у їх складі та посадові інструкції.

6.2. Наказом ДФС від 10.05.2019 № 64-ф «Про введення в дію Переліку № 4 змін до Штатного розпису на 2019 рік Державної фіскальної служби» внесені відповідні зміни до Штатного розпису ДФС на 2019 рік. Положення про відділ кадрового забезпечення Головного управління внутрішньої безпеки Департаменту кадрової політики та роботи з персоналом ДФС затверджено 15.05.2019 в.о. голови ДФС України Власовим О.С. У зв`язку з цим скаржник акцентує увагу суду, що станом на дату винесення оскаржуваного судового рішення по даній справі фактично ліквідовано відділ кадрового забезпечення організаційно - контрольного управління Головного управління внутрішньої безпеки, тобто наказ ДФС № 312 виконано.

6.3. У контексті вищевикладеного ДФС наголошує на відсутності підстав для забезпечення позову обраним ОСОБА_1 способом, оскільки права, свободи та інтереси позивача не потребують захисту з огляду на те, що відповідно до змін, передбачених наказом № 312 не відбувається скорочення штату, ліквідація відділу, а фактично відділ кадрового забезпечення «переходить» зі складу Головного управління внутрішньої безпеки до Департаменту кадрової політики та роботи з персоналом. А відтак не існує очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі чи обставин неможливості виконання рішення суду або ефективного захисту.

7. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 22 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження № К/9901/19753/19 за даною касаційною скаргою після усунення недоліків на виконання ухвали Верховного Суду від 24 липня 2019 року.

8. 13 серпня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної фіскальної служби України на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року, у якій скаржник просив скасувати цю ухвалу та прийняти нову постанову, якою у задоволенні заяви ОСОБА_1 про виправлення описки відмовити.

8.1. В обґрунтування цієї касаційної скарги скаржник посилався на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що полягають у невірному трактуванні та подальшому застосуванні статті 253 КАС України, оскільки доповнення ухвали новим абзацом з новим змістом не є виправленням описки чи арифметичної помилки в розумінні вказаної норми.

9. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 березня 2020 року підготовчі дії у провадженнях № К/9901/19753/19 та № К/9901/22877/19 закінчено, справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

10. 06 вересня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу Державної фіскальної служби України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, де вона просить залишити дану касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

10.1. У письмовому відзиві на цю касаційну скаргу ОСОБА_1 вказує, що оскаржуваною постановою суд апеляційної інстанції зберіг існуючий стан речей та запобіг можливому спричиненню реальних негативних наслідків для позивача та третіх осіб, оскільки виконання оскаржуваного в рамках даного провадження наказу ДФС могло б призвести до скорочення посад, які займають позивач та треті особи, тим самим відбулося б їх фактичне звільнення, а тим самим були б порушені їх права. Вказувала, що у разі задоволення Окружним адміністративним судом м. Києва її позову, та у разі скорочення під час розгляду адміністративної справи посад, які займають позивач та треті особи, останнім необхідно буде докласти значних зусиль та понести значні витрати на відновлення на роботі - адже це спровокує потенційну наявність ще одного позову про поновлення на роботі. Зазначала, що нею надані належні та допустимі докази, які, на її думку, вказують на очевидність протиправності спірного наказу та очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача та третіх осіб до ухвалення рішення по справі.

11. 07 жовтня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу Державної фіскальної служби України на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року, де вона просить залишити дану касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін.

12. У письмовому відзиві на цю касаційну скаргу ОСОБА_1 покликається на безпідставність її доводів. Вказує, що вирішуючи питання про виправлення описки у вищевказаній постанові про забезпечення позову суд апеляційної інстанції діяв на підставі та у відповідності до норм процесуального права. При цьому суд не змінював зміст судового рішення, а лише усунув неточності, які впливають на можливість реалізації судового рішення.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

14. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів задля створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

15. Відповідно до частин 1, 3 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Частиною 2 цієї статті передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

16. Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

17. Колегія суддів зазначає, що вищезазначені підстави є оціночними, а тому містять небезпеку застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до негативних правових наслідків для позивача та/чи відповідача, а також інших осіб, що не є сторонами провадження.

18. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

19. Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

20. У зв`язку з цим суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є захід забезпечення позову, про який просить позивач, співмірним з позовними вимогами та порушеними правами, а також чи відповідає він меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

21. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

22. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

23. Тож суди повинні перевіряти не тільки співмірність заходів забезпечення позову із позовними вимогами, а й надавати оцінку порушеному праву позивача, про захист якого він просить.

24. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

25. Предметом оскарження в рамках провадження у справі № 640/7652/19 є наказу в.о. Голови Державної фіскальної служби України Власова О.С. від 19 квітня 2019 року № 312 «Про внесення змін до наказу ДФС від 30.12.2015 № 1022», який стосується визначення структури установи та зміну в організації діяльності.

26. Позивачка не стверджує про наявність порушених прав, а обґрунтовує необхідність застосування заходів забезпечення позову шляхом зупинення цього наказу у зв`язку з можливістю спричинення негативних наслідків для позивача та третіх осіб, оскільки виконання оскаржуваного в рамках даного провадження наказу ДФС могло б призвести до скорочення посад, які займають позивач та треті особи, тим самим відбулося б їх фактичне звільнення, а тим самим були б порушені їх трудові права, що спровокує потенційну наявність ще одного позову про поновлення на роботі.

27. У цьому контексті варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 28 березня 2019 року у справі № 755/3495/16 сформулював правову позицію, відповідно до якої не є належним способом захисту оскарження працівником рішення про визначення структури підприємства чи установи, про зміну в організації виробництва і праці, скорочення чисельності або штату працівників, оскільки прийняття такого рішення є виключною компетенцією власника такого підприємства чи установи або уповноваженого ними органу та є складовою права на управління діяльністю підприємством чи установою. При цьому, правом працівника залишається оспорювати власне саме правомірність його звільнення.

28. Сама ж лише незгода позивача із діями (рішеннями) суб`єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними і зобов`язання вчинити певні дії ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.

28. Водночас колегія суддів Верховного Суду зазначає, що подані заявником докази наявності ознак протиправності оскаржуваного наказу ДФС України та порушення вимог законодавства під час його прийняття не можуть вважатись підставою для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки підлягають оцінці під час судового розгляду справи по суті вимог.

29. Подібна правова позиція уже була висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 03 жовтня 2019 року у справі № 640/497/19.

30. Верховний Суд вважає висновки суду апеляційної інстанції про необхідність забезпечення позову шляхом зупинення дії в.о. Голови Державної фіскальної служби України Власова О.С. від 19 квітня 2019 року № 312 «Про внесення змін до наказу ДФС від 30.12.2015 № 1022» передчасними, без належної оцінки співмірності застосованих заходів забезпечення позову із позовними вимогами та відповідності їх меті і завданням правового інституту забезпечення позову.

31. За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2019 року № 640/7652/19 по суті є правильною.

31. Наведене свідчить про порушення судом апеляційної інстанції приписів статті 150 та 151 КАС України, що призвело до ухвалення незаконного рішення та безпідставного скасування правильної по суті ухвали суду першої інстанції, у зв`язку з чим постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року підлягає скасуванню.

32. Одночасно скасуванню підлягає і ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року про виправлення описки не залежно від доводів касаційної скарги, оскільки цією постановою скасовується судове рішення, у якому виправлялася описка, тому ця ухвала в будь-якому випадку не може існувати самостійно.

33. Відповідно до приписів статті 353 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

34. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 352 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Державної фіскальної служби України задовольнити частково.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року та ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2019 року про виправлення описки № 640/7652/19 скасувати.

3. Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2019 року № 640/7652/19 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов ,

Судді Верховного Суду