ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 серпня 2022 року
м. Київ
справа №683/743/17
адміністративне провадження № К/9901/4340/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області на постанову Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 26.09.2017 (суддя - Андрущенко Є.М.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 (судді - Сторчак В.Ю., Мельник-Томенко Ж.М., Ватаманюк Р.В.)
у справі за позовом ОСОБА_1 до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про скасування постанови,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В березні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила скасувати постанову №337 від 28.12.2016 про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800 грн.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
В період з 09.12.2016 по 15.12.2016, згідно направлення на проведення позапланової перевірки №1148 від 21.11.2016, відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог будівельного законодавства під час будівництва по АДРЕСА_1 та виконання вимог припису від 16.09.2017.
За результатами перевірки складено акт від 15.12.2016 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
28.12.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Кліповим В.А. винесено постанову №337 по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст.188-42 КУпАП та притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 6800 грн.
Не погоджуючись з даною постановою, позивач звернулася до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилалась на те, що вона не була повідомлена про складення акту та проведення відповідної перевірки, а також не була повідомлена про розгляд адміністративної справи та не була присутня під час її розгляду. Про існування оскаржуваної постанови їй стало відомо лише 20.03.2017 під час отримання її копії у відділі ДВС.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 26.09.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017, позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області №337 від 28.12.2016 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1 у виді штрафу в розмірі 6800 грн., провадження по справі закрито.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що посадова особа УДАБІ у Хмельницькій області при прийнятті оскаржуваної постанови діяла не в межах та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому суди виходили з того, що контролюючим органом не вжито необхідних заходів для завчасного повідомлення позивача про позапланову перевірку об`єкта будівництва по АДРЕСА_1 , з огляду на що, остання не могла знати про її проведення, а відтак і не мала можливості забезпечити УДАБІ в Хмельницькій області доступ до об`єкта перевірки.
Суди визнали безпідставним посилання відповідача на те, що жоден нормативно-правовий акт не зобов`язує контролюючий орган повідомляти про проведення перевірки особу, щодо якої здійснюється архітектурно-будівельний контроль, оскільки, відповідно до п.9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва, а отже відповідач повинен був завчасно повідомити позивача про дату і час проведення перевірки.
При цьому законом передбачено можливість розгляду адміністративної справи за відсутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності лише у випадку, коли у посадової особи, уповноваженої на розгляд справ про адміністративні правопорушення, є відомості про своєчасне повідомлення порушника про місце і час розгляду справи.
Враховуючи, що матеріали справи не містять відомостей про дату отримання позивачем акта, припису та протоколу про адміністративне правопорушення, в якому зазначено про дату та місце розгляду адміністративної справи, не надано доказів про належне повідомлення позивача про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення відповідачем, суди дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позову, скасування спірної постанови та закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги відповідач посилається на порушення судами норм матеріального права, що призвело до ухвалення судових рішень, які на його думку підлягають скасуванню.
Зокрема, посилався на те, що судами попередніх інстанцій не досліджено належним чином норми законодавства, якими регулюється проведення державного архітектурно-будівельного контролю та розгляд справи про адміністративне правопорушення.
Також наголошував на тому, що нормативними актами не передбачено повідомлення суб`єктів містобудування про проведення позапланової перевірки.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить у її задоволені відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Як свідчать матеріали справи, однією з підстав для скасування оскаржуваної постанови відповідача було не повідомлення відповідачем позивача про розгляд справи про накладення штрафу.
Відповідно до п.п. 3, 9, 16, 17, 18, 20, 22 Порядку №244 штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудування.
Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції .
Про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.
Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує , зокрема чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.
За результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов:1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу); 2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи).
Законодавством регламентовано чітку процедуру притягнення до відповідальності суб`єктів містобудування органами ДАБІ, яка вимагає забезпечення можливості таким суб`єктам бути присутніми при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та їх своєчасне повідомлення про відповідну дату, час та місце її розгляду із забезпеченням реальної можливості реалізувати свої процесуальні права.
При цьому, важливість дотримання і неухильного виконання таких вимог безпосередньо пов`язано із забезпеченням права особи на захист, зокрема надання нею відповідних пояснень з приводу виниклих правовідносин. Тому, невиконання суб`єктом влади вимог законодавства в цій частині зводить нанівець законність всієї процедури розгляду справи та, як наслідок, прийнятого за її результатами рішення.
Відповідно до статті 245 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Згідно статті 248 КУпАП розгляд справи про адміністративне правопорушення здійснюється на засадах рівності перед законом і органом (посадовою особою), який розглядає справу, всіх громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мови та інших обставин.
Згідно до ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Згідно статті 278 КУпАП орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд даної справи; 2) чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення; 3) чи сповіщено осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце її розгляду; 4) чи витребувано необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілого, їх законних представників і адвоката.
Верховний Суд у постановах від 31.03.2021 у справі №676/752/17, від 21.03.2019 у справі №489/1004/17, від 30.01.2020 у справі №308/12552/16-а та у справі №482/9/17, від 06.02.2020 у справі №205/7145/16-а, від 25.05.2022 у справі №465/5145/16-а зробив наступні висновки:
«………закріплюючи процесуальні гарантії прав особи, що притягається до адміністративної відповідальності, у тому числі й на участь у розгляді її справи, положення КУпАП містять й певні застереження, націлені на забезпечення належної реалізації компетентними органами (особами) наданих їм повноважень, зокрема, передбачені щодо розгляду справи про адміністративне правопорушення за відсутності особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, лише у випадку наявності даних, що підтверджують належне повідомлення такої особи про місце і час розгляду справи.
Обов`язок повідомити особу про місце і час розгляду справи не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи про адміністративне правопорушення вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три дні до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
Повідомлення має на меті забезпечення участі особи у розгляді уповноваженим державним органом справи про адміністративне правопорушення…….».
Як встановлено судами попередніх інстанцій, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано доказів, які б підтверджували, що позивач була завчасно та належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду порушеної відносно неї справи, а також, що копія винесеної за результатами її розгляду постанови була направлена їй своєчасно та в порядку, передбаченому чинним законодавством.
Таким чином, судами попередніх інстанцій встановлено, що розгляд справи відбувся за відсутності позивача, якого при цьому не було своєчасно сповіщено про розгляд справи, що в силу приписів частини 1 статті 268 КупАП виключало можливість розгляду справи.
Суд відхиляє доводи відповідача в обгрунтування касаційної скарги про те, що інформація про розгляд справи містилася в протоколі, який, разом з актом, протоколом про адміністративне правопорушення та приписом, був направлений позивачу рекомендованим листом №2900509789302 від 20.12.2016, з огляду на те, що доказів отримання позивачем зазначених документів матеріали не містять. Крім того, в касаційній скарзі самим відповідачем не заперечується факт не отримання позивачем вказаних документів, з зазначенням, що рекомендований лист повернувся на адресу відповідача за закінченням терміну зберігання.
Вирішуючи питання наслідків розгляду справи про адміністративне правопорушення за відсутності особи, яку належним чином не повідомили про дату Верховний Суд у постановах від 06.03.2018 у справі №522/20755/16-а, від 30.09.2019 у справі №591/2794/17, від 06.02.2020 №05/7145/16-а та від 21.05.2020 у справі №286/4145/15-а дійшов наступного висновку:
«………факт несвоєчасного повідомлення або неповідомлення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення є підставою для визнання постанови у справі про адміністративне правопорушення неправомірною як такої, що винесена з порушенням встановленої процедури. Як наслідок, позивача позбавлено прав, передбачених Конституцією України та КУпАП, зокрема, бути присутнім під час розгляду справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, мати професійну правову допомогу….».
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в цій частині.
Водночас, процедурні порушення, зокрема, такі як розгляд справи про адміністративне правопорушення за відсутності особи, яку належним чином не повідомили про дату розгляду, є самостійними, безумовними підставами для скасування постанови про притягнення такої особи до відповідальності.
При цьому, питання наявності чи відсутності в діях позивача складу адміністративного правопорушення підлягає встановленню під час розгляду уповноваженим суб`єктом справи про адміністративне правопорушення та вирішення питання накладення адміністративного стягнення, на які юрисдикція адміністративних судів, в силу приписів пункту 3 частини другої статті 19 КАС України, не поширюється.
Повноваження ж адміністративних судів у справах про накладення адміністративного стягнення обмежуються лише переглядом в порядку статті 286 КАС України постанов про притягнення до адміністративної відповідальності.
За таких обставин, оскаржувана у цій справі постанова про притягнення позивача до адміністративної відповідальності підлягала скасуванню саме з процедурних підстав. Інші мотиви судів попередніх інстанцій, які стосуються питання доведеності виявлених відповідачем порушень, підлягають виключенню з мотивувальної частини.
Крім того, скасування постанови у справі про адміністративні правопорушення з процесуальних підстав потребує повторного розгляду справи про адміністративне правопорушення в порядку, встановленому законом.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 18.11.2021 №185/8460/16-а.
За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій щодо закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не можна визнати обгрунтованими.
Відповідно до частин 1 та 4 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Враховуючи викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню в частині закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, а в решті - зміні в частині мотивів задоволення позовних вимог.
Керуючись ст. 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області задовольнити частково.
Постанову Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 26.09.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 в частині задоволення позовних вимог про закриття провадження у справі скасувати та у задоволенні позовних вимог у цій частині відмовити.
В решті постанову Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 26.09.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06.12.2017 змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог виклавши їх в редакції цієї постанови.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Кравчук
А.А. Єзеров