ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 квітня 2020 року
м. Київ
Справа № 800/396/17
Провадження № 11-995заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області (далі - Кагарлицька РДА) на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2019 року (судді Кравчук В. М., Гімон М. М., Стародуб О. П., Коваленко Н. В., Чиркін С. М.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи: Кагарлицька районна державна адміністрація Київської області, Київська обласна державна адміністрація, про визнання неправомірним та скасування розпорядження, відшкодування моральної шкоди, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та
ВСТАНОВИЛА:
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом у якому з урахуванням уточнень позовних вимог та заяв про збільшення позовних вимог просив:
- визнати неправомірним та скасувати Розпорядження Президента України Порошенка Петра Олексійовича від 01 вересня 2017 року № 166/2017-рп «Про відставку голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області» (далі - Розпорядження № 166/2017-рп);
- зобов`язати Президента України поновити ОСОБА_1 на посаду голови Кагарлицької РДА;
- зобов`язати Президента України аби він зобов`язав Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) провести службове розслідування за фактом висловлення 13 липня 2017 року недовіри голові Кагарлицької РДА ОСОБА_1 депутатами Кагарлицької районної ради VІІ скликання.
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 507 019 грн 50 коп.
- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з вересня 2017 року в розмірі 483 984 грн 50 коп.
Вимоги позову обґрунтовані таким.
- голова місцевої державної адміністрації має статус державного службовця, а відтак рішення місцевої ради про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації і рішення Президента України не можуть бути політичними. Рішення місцевої ради щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації повинно бути прийнято із врахуванням вимог пункту 7 частини першої та пункту 2 частини другої статті 9, статті 48 Закону України від 09 квітня 1999 року «Про місцеві державні адміністрації» № 586-XIV (далі - Закон № 586-XIV);
- рішення місцевої ради щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації обов`язково повинно містити в собі посилання на відповідні норми Конституції України та законів України, які прямо передбачають як відповідальність державних службовців взагалі, так і відповідальність голів місцевих державних адміністрацій;
- рішення місцевих рад щодо висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації, як захід контролю за місцевою державною адміністрацією, можуть бути прийняті за порушення головою місцевої державної адміністрації під час здійснення частини повноважень, делегованих місцевим державним адміністраціям відповідними районними радами. Виходячи з цього, рішення Президента України про звільнення голови місцевої державної адміністрації повинно прийматися на основі результатів службового розслідування;
- оскільки рішення Кагарлицької районної ради Київської області (далі - Районна Рада) від 13 липня 2017 року № 226-24-VII «Про висловлення недовіри голові Кагарлицької районної державної адміністрації ОСОБА_1 » (далі - Рішення Ради № 226-24-VII) вищезазначеним умовам не відповідало, Президент України уповноважений був не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку і з урахуванням результатів службового розслідування направити районній раді рішення щодо висловлення недовіри з обґрунтованою відповіддю;
- Рішення Ради № 226-24-VII визнано протиправним і скасовано в судовому порядку.
2. Відповідач подав заперечення проти позову, у якому просив відмовити в задоволенні позову з огляду на те, що Розпорядження № 166/2017-рп видано за наявності відповідних правових підстав (Рішення Ради № 226-24-VII та подання Уряду), у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України.
3. Третя особа - Київська обласна державна адміністрація проти позову заперечувала та зазначила, що до її повноважень не належить проведення службового розслідування щодо державних службовців категорії «А», до яких належав позивач. Окрім того, він не звертався щодо проведення такої перевірки.
4. Третя особа - Кагарлицька РДА проти позову заперечувала. Пояснила, що розпорядження видано за наявності законних підстав. Покликання позивача на скасування судом рішення Кагарлицької районної ради Київської області є безпідставним, оскільки рішення про недовіру реалізоване до його скасування адміністративним судом шляхом внесення відповідних пропозицій (подань) органів державної влади Президенту України. При цьому представник послався на рішення Верховного Суду від 26 лютого 2018 року у справі № 800/237/17, у якій наведено такий правовий висновок.
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 15 серпня 2019 року увалив рішення, яким позов задовольнив частково. Скасував Розпорядження № 166/2017-рп, поновив ОСОБА_1 на посаді голови Кагарлицької РДА. У задоволенні решти позовних вимог відмовив. Рішення суду в частині поновлення позивача на посаді допущено до негайного виконання.
Суд дійшов висновку, що порушень пункту 7 частини першої та пункту 2 частини другої статті 9 та статті 48 Закону № 586-XIV не встановлено, а оскаржуване розпорядження видане на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, тобто є законним. Стаття 118 Конституції України не передбачає права Президента України не приймати акт про відправлення голови адміністрації у відставку, а навпаки - передбачає обов`язок прийняти таке рішення, якщо недовіру голові районної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради.
На час, коли Президент України видавав Розпорядження № 166/2017-рп, Рішення Ради № 226-24-VII було чинним і тільки згодом рішенням суду, що набрало законної сили, установлено, що Рішення Ради № 226-24-VII, яке слугувало підставою для видання розпорядження, визнане протиправним і скасоване. З цього моменту Розпорядження № 166/2017-рп втратило законну підставу.
Процедура припинення повноважень голови районної державної адміністрації на підставі пункту 8 статті 9 Закону № 586-XIV (висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради) складається з декількох стадій: 1) ухвалення рішення ради про недовіру, 2) внесення пропозиції обласної державної адміністрації до КМУ, 3) внесення подання КМУ до Президента України, 4) розпорядження Президента України.
Оскільки розпорядження щодо звільнення з посади голови місцевої держадміністрації видається Президентом України в рамках відповідної процедури, передбаченої законом, то визнання в судовому порядку незаконним одного з етапів цієї процедури тягне незаконність розпорядження за її результатом.
Для особи, яка звертається за захистом до суду, не важливо, хто саме із суб`єктів, залучених до процедури звільнення, діяв протиправно. Важливо, що кінцевий акт - розпорядження Президента України порушує її права. Скасування рішення ради не відновило права позивача. Єдиним способом усунути наслідки протиправності рішення ради є скасування розпорядження Президента України. Законність цього розпорядження на час його прийняття не може бути перешкодою для захисту прав особи, якщо її права порушено.
Способом захисту прав позивача є поновлення його на посаді голови Кагарлицької РДА, такий спосіб захисту узгоджується із Законом України «Про державну службу», оскільки відповідно до пункту 1 частини першої статті 88 цього Закону підставами для припинення державної служби у зв`язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, є поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.
Оскільки вказаний закон не врегульовує способів захисту прав державних службовців у зв`язку з протиправним звільненням (припиненням повноважень), то суд застосовував законодавство про працю. Практика застосування статті 235 Кодексу законів про працю до правовідносин публічної служби є усталеною. Поновлення на посаді вважається ефективним способом захисту прав на державну службу.
Суд відмовив у задоволенні вимоги про стягнення з Президента України на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки відповідно до частини першої статті 4 та частини першої статті 8 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації є юридичними особами і очолюють їх голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Відтак стороною правовідносин щодо державної служби позивача є місцева державна адміністрація. Саме вона має обов`язки, пов`язані з оплатою праці і, відповідно, виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Що стосується вимог до Президента України про відшкодування завданої моральної шкоди, то суд зазначив, що в задоволенні цих позовних вимог слід відмовити з огляду на таке.
Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади … при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою… незалежно від вини цих органів.
Судом установлено, що Розпорядження № 166/2017-рп прийнято за наявності законних підстав на час прийняття, а відтак, відповідач діяв законно. Законність дій, навіть якщо такі завдали шкоди, виключає відповідальність у вигляді відшкодування шкоди.
6. Кагарлицька РДА не погодилася з рішенням суду і подала апеляційну скаргу.
Вимоги мотивує так.
Якщо Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження є законним та Президент України при його прийнятті діяв законно, то це означає, що при його прийнятті були дотримані вимоги щодо законності, визначені частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). А отже, за умови дотримання вказаних вимог підстав для скасування оскаржуваного розпорядження Президенту України не було.
Рішення суду про скасування акту Президента України, який на момент його прийняття діяв законно, не узгоджується з принципом дотримання законності. Оскільки навіть за умов дотримання суб`єктом владних повноважень такої законності не гарантує того, що законне рішення також може бути скасоване. Така позиція Верховного Суду при прийнятті оскаржуваного рішення суперечить завданню адміністративного судочинства.
Апелянт у своїй скарзі також послався на мотиви, викладені в окремих думках суддів судової колегії Касаційного адміністративного суду Верховного Суду Стародуб О. П. та Гімон М. М., у яких вони висловили позицію подібно до доводів апеляційної скарги.
З покликанням на Конституцію України, Закон № 586-XIV, Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок № 298) автор скарги вважає, що видаючи Розпорядження № 166/2017-рп на підставі подання КМУ, Президент України діяв правомірно.
Вважає безпідставним покликання суду першої інстанції на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року у справі № 368/1337/17 за позовом ОСОБА_1 до Кагарлицької районної ради Київської області, якою визнано протиправним та скасовано Рішення Ради № 226-24-VII, оскільки рішення про недовіру реалізоване до його скасування адміністративним судом шляхом внесення відповідних пропозицій (подань) органів державної влади Президенту України. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду в рішенні від 26 лютого 2018 року у справі № 800/237/17(провадження П/9901/114/18).
7. ОСОБА_1 подав відзив на апеляційну скаргу, у якому з покликанням на висновки суду першої інстанції просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2019 року - без змін.
У відзиві позивач звертає увагу на те, що відповідач визнав оскаржуване рішення суду і 30 серпня 2019 року, до набрання рішенням суду законної сили, видав Розпорядження № 313/219-рп «Про поновлення на посаді голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 ». 04 вересня 2019 року він вийшов на роботу та приступив до виконання своїх обов`язків на посаді голови Кагарлицької РДА.
Вважає, що Кагарлицька РДА діє всупереч нормам, які безпосередньо регламентують діяльність цього державного органу. Понад це, не виконує своїх прямих обов`язків, покладених на нього державою, як-от: забезпечення виконання Конституції України, законів України, актів Президента. Розпорядження Президента України № 313/219-рп «Про поновлення на посаді голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1 » - акт Президента України, який є обов`язковим до виконання для всіх державних та недержавних органів України, у тому числі Кагарлицькою РДА, адже Розпорядження видано 30 серпня 2019 року, до моменту подання апеляційної скарги.
Інші учасники справи не скористалися своїм процесуальним правом подачі відзиву на апеляційну скаргу.
8. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, перевірила мотиви апеляційної скарги й у межах апеляційного перегляду дійшла таких висновків.
Суд установив, що Президент України Розпорядженням від 15 жовтня 2015 року № 747/2015-рп призначив ОСОБА_1 головою Кагарлицької РДА.
13 липня 2017 року Районна Рада прийняла Рішення № 226-24-VII, за яке проголосувало більше 2/3 депутатів (26 депутатів з 34). Цього ж дня протокол засідання лічильної комісії № 1 від 13 липня 2017 року та Рішення Ради
№ 226-24-VII направлено Президенту України.
27 серпня 2017 року голова Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА) звернувся до Прем`єр-міністра України з пропозицією про звільнення з посади голови Кагарлицької РДА ОСОБА_1 у зв`язку з висловленням недовіри та внесення Президенту України відповідного подання.
31 серпня 2017 року Прем`єр-міністр України звернувся до Президента України з пропозицією щодо прийняття відставки голови Кагарлицької РДА ОСОБА_1
01 вересня 2017 року Президент України видав Розпорядження № 166/2017-рп.
12 вересня 2018 року Кагарлицький районний суд Київської області ухвалив рішення у справі № 368/1337/17 за позовом ОСОБА_1 до Районної Ради про визнання незаконним та скасування Рішення Ради № 226-24-VII, яким відмовив у задоволенні позову.
18 грудня 2018 року Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким позов задовольнив повністю.
24 липня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду за наслідками касаційного перегляду ухвалив постанову, якою касаційну скаргу залишив без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
30 серпня 2019 року Президент України видав Розпорядження № 313/2019-рп «Про поновлення на посаді голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області ОСОБА_1» на підставі рішення Верховного Суду від 15 серпня 2019 року.
04 вересня 2019 року позивач приступив до виконано посадових обов`язків голови Кагарлицької РДА.
06 вересня 2019 року Президент України видав Розпорядження № 315/2019-рп «Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області» з підстав закінчення строку повноважень Президента України.
13 вересня 2019 року Кагарлицька РДА подала апеляційну скаргу.
9. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Установлено, що з рішенням суду першої інстанції, яким поновлено позивача на посаді (і виконано відповідачем шляхом видання відповідного розпорядження до подачі апеляційної скарги) не погоджується тільки третя особа на стороні відповідача Кагарлицька РДА.
При цьому відповідач (Президент України) не скористався своїм правом подачі апеляційної скарги, приєднання до апеляційної скарги або подання відзиву на апеляційну скаргу.
Така процесуальна поведінка відповідача, а також добровільне виконання оскаржуваного рішення шляхом видання розпорядження про поновлення позивача на посаді, свідчить про повну згоду з рішенням суду.
Зі змісту відзиву на апеляційну скаргу встановлено, що позивач також погоджується з рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2019 року, оскільки просить вказане рішення залишити без змін.
З предмета та підстав позову, викладених у позовній заяві, вбачається, що позивач вважає, що відповідач неправомірно видав оскаржуване розпорядження і у зв`язку його реалізацією були порушені його права, за захистом яких позивач звернувся до суду із цим позовом.
Суд першої інстанції розглянув справу та надав правову оцінку оскаржуваному Розпорядженню № 166/2017-рп. Це рішення не породжує ніяких прав та обов`язків третьої особи Кагарлицької РДА, тобто ніяким чином не зачіпає її інтереси.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень.
Виконуючи рішення суду та відмовляючись від подачі апеляційної скарги, а також від приєднання до апеляційної скарги інших учасників процесу, відповідач погодився з висновками суду першої інстанції.
Надаючи оцінку рішенню суду першої інстанції та доводам апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що доводи скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а саме рішення суду не порушує прав третьої особи - Кагарлицької РДА, яка є автором апеляційної скарги.
10. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Міркування і твердження третьої особи Кагарлицької РДА в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваному рішенні.
Отже, апеляційну скаргу Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області слід залишити без задоволення, а рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2019 року - без змін.
Керуючись статями 243 250 266 315 316 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області залишити без задоволення.
Рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15 серпня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко
Т. О. Анцупова В. С. Князєв
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов Л. І. Рогач
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков О. Г. Яновська