ПОСТАНОВА
Іменем України
23 квітня 2020 року
Київ
справа №802/1045/18-а
адміністративне провадження №К/9901/12652/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянув в письмовому провадженні касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08.11.2018 у складі головуючого судді Поліщук І.М. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 у складі колегії суддів: Боровицького О.А. (головуючого), Курка О.П., Совгири Д.І. у справі №02/1045/18-а за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" до Відділу освіти Вінницької державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "РЕМАСА", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" (надалі - товариство, позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Відділу освіти Вінницької державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "РЕМАСА", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , в якому просило:
1) визнати процедури закупівлі, які проводив Відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації по предметах закупівель:
- ДК 021-2015:15610000-7 - продукція борошномельно-круп`яної промисловості (Крупи та борошно), оголошення від 26.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-26- 003538-b та ДК 021-2015-15220000-6 - Риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені (Придбання мороженої риби для навчальних закладів Вінницького району), оголошення від 30.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-30-004433-с такими, що проведені з порушеннями Закону України "Про публічні закупівлі";
2) визнати незаконними та скасувати:
- рішення відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації від 19 лютого 2018 року №11, оформлене протоколом засідання тендерного комітету щодо розгляду тендерних пропозицій та відхилення тендерної пропозиції ТОВ "Вінпродтрейд" по предмету закупівлі: ДК 021:2015-15610000-7 - продукція борошномельно-крупяної промисловості (крупи та борошно), оголошення від 26.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-26-003538-b, процедура закупівлі відбулася 13 лютого 2018 року за адресою: вулиця Хмельницьке шосе, будинок 7, місто Вінниця, 21036;
- рішення відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації від 20 лютого 2018 року №12, оформлене протоколом засідання тендерного комітету щодо розгляду тендерних пропозицій, визначення переможцем ТОВ "РЕМАСА" та прийняття рішення про намір укласти відповідний договір по предмету закупівлі: ДК 021:2015-15610000-7 - продукція борошномельно-крупяної промисловості (Крупи та борошно), оголошення від 26.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-26-003538-b, процедура закупівлі відбулася 13 лютого 2018 року за адресою: вулиця Хмельницьке шосе, будинок 7, місто Вінниця, 21036;
- рішення відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації від 21 лютого 2018 року №14, оформлене протоколом засідання тендерного комітету щодо розгляду тендерних пропозицій, визначення переможцем ТОВ "РЕМАСА" та прийняття рішення про намір укласти відповідний договір по предмету закупівлі: ДК 021-2015-15220000-6 - Риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені (Придбання мороженої риби для навчальних закладів Вінницького району) оголошення від 30.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-30-004433-с, процедура закупівлі відбулася 16 лютого 2018 року за адресою: вулиця Хмельницьке шосе, будинок 7, місто Вінниця, 21036.
3) визнати недійсними:
- договір №1020-2230-14, що укладений 07 березня 2018 року в результаті проведення аукціону 13 лютого 2018 року по процедурі закупівлі ДК 021:2015-15610000-7 - продукція борошномельно-крупяної промисловості (Крупи та борошно), оголошення від 26.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-26-003538-b, так як пропозиція ТОВ "Фірма "РЕМАСА" незаконно визнана такою, що відповідає вимогам тендерної документації відділу освіти Вінницької райдержадміністрації після відхилення найбільш економічно вигідної пропозиції ТОВ "Вінпродтрейд";
- договір №1020-2230-16, що укладений 12 березня 2018 року в результаті проведення аукціону 16 лютого 2018 року по процедурі закупівлі ДК 021-2015-15220000-6 - Риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені (Придбання мороженої риби для навчальних закладів Вінницького району), оголошення від 30.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-30-004433-с, так як пропозиція переможця ТОВ "Фірма "РЕМАСА" не відповідає вимогам тендерної документації відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації.
1.1. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 14.06.2018 провадження у справі закрито в частині позовних вимог про визнання недійсними договорів №1020-2230-14 та №1020-2230-16.
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 08.11.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 в позові відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. 26.01.2018 року на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель https://prozorro.gov.ua була оголошена процедура відкритих торгів (ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-26- 003538-b) по предмету закупівлі код ДК 021-2015:15610000-7 - продукція борошномельно-круп`яної промисловості (Крупи та борошно) та 30.01.2018 року процедура відкритих торгів (ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-30-004433-с) по предмету закупівлі код ДК 021-2015-15220000-6 - риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені (Придбання мороженої риби для навчальних закладів Вінницького району), з метою визначення переможця торгів згідно з процедурами, встановленими Законом України "Про публічні закупівлі".
3.2. Тендерним комітетом Відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації було розроблено та затверджено тендерні документації по предметам закупівель ДК 021-2015:15610000-7 - продукція борошномельно-круп`яної промисловості (крупи та борошно) та ДК 021-2015-15220000-6 - риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені, відповідно до яких відбувався конкурсний відбір учасників на постачання продуктів харчування.
3.3. 13.02.2018 року відбувся аукціон пропозицій учасників по предмету закупівлі: ДК 021-2015:15610000-7 - продукція борошномельно-круп`яної промисловості (крупи та борошно), оголошення від 26.01.2018 року, ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-26- 003538-b. На розгляд тендерного комітету подали цінові пропозиції ТОВ "Вінпродтрейд", ТОВ Фірма "РЕМАСА" та ФОП ОСОБА_1
3.4. За наслідками розгляду тендерної пропозиції ТОВ "Вінпродтрейд", яка за наслідками розкриття цінових пропозицій виявилась найбільш економічно вигідною, тендерним комітетом Відділу освіти Вінницької районної державної адміністрації вирішено її відхилити, у зв`язку з тим, що вона не відповідає умовам тендерної документації.
3.5. Відповідно до протоколу засідання тендерного комітету щодо розгляду та відхилення тендерних пропозицій від 19.02.2018 року №11, підставою для відхилення тендерної пропозиції ТОВ "Вінпродтрейд" слугувало те, що останнім не зазначено строк поставки товару у формі 2Тендерна пропозиція" ("Цінова пропозиція"), а також на підтвердження того, що тендерна пропозиція учасника відповідає технічним, якісним та кількісним характеристикам предмету закупівлі (технічному завданню), вимогам та умовам, котрі містяться в додатку 1 тендерної документації, у складі тендерної пропозиції, разом з іншими документами в аналогічний спосіб до початку електронного аукціону, підписаного уповноваженою посадовою особою учасника, окремого документа, в якому відображені технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі (технічне завдання), вимоги та умови, котрі містяться в додатку 1 тендерної документації з зазначенням наступного тексту: "Підтверджуємо, що наша тендерна пропозиція відповідає вищевказаним технічним, якісним та кількісним характеристикам предмету закупівлі (технічному завданню), вимогам та умовам в зв`язку з чим, у випадку прийняття рішення замовником про намір укласти з нами договір про закупівлю й подальшого укладення такого договору, зобов`язуємось здійснювати постачання товару, який є предметом закупівлі, в тому числі, у відповідності до вимог та умов викладених у цій технічній, якісній та кількісній характеристиці предмета закупівлі (технічному завданню)".
3.6. У результаті проведеного аукціону по вказаній процедурі закупівлі визначено переможцем наступну найбільш економічно вигідну тендерну пропозицію ТОВ Фірма "РЕМАСА" згідно з протоколом №12 від 20.02.2018 року та в той же день оприлюднено протокол про намір укласти договір, який укладений 07.03.2018 року.
3.7. Вважаючи, що процедура закупівлі (Крупи та борошно) була проведена з грубим порушенням Закону України "Про публічні закупівлі", ТОВ "Вінпродтрейд" подало скаргу №70 від 26.02.2018 року голові тендерного комітету Відділу освіти Вінницької РДА, у задоволенні якої було відмовлено.
3.8. Крім того, 16.02.2018 року відбувся аукціон пропозицій учасників по предмету закупівлі: ДК 021-2015-15220000-6 - риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені (Придбання мороженої риби для навчальних закладів Вінницького району), оголошення від 30.01.2018 року ідентифікатор закупівлі UA-2018-01-30-004433-с.
3.9. На розгляд тендерного комітету подали цінові пропозиції ТОВ "Вінпродтрейд", ТОВ Фірма "РЕМАСА" та ФОП ОСОБА_1
3.10. У результаті проведеного аукціону по вказаній процедурі закупівлі визначено переможцем ТОВ Фірма "РЕМАСА" згідно з протоколом №14 від 21.02.2018 року та в той же день оприлюднено протокол про намір укласти договір, який укладений 12.03.2018 року.
3.11. Разом із тим, вважаючи, що процедури закупівлі по предметам закупівлі ДК 021-2015:15610000-7 - продукція борошномельно-круп`яної промисловості (крупи та борошно) та ДК 021-2015-15220000-6 - риба, рибне філе та інше м`ясо риби морожені, проведені відповідачем із грубим порушенням Закону України "Про публічні закупівлі", позивач оскаржив їх до Антимонопольного комітету, однак скарги були залишені без розгляду.
3.12. Вважаючи зазначені дії відповідача незаконними позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідач у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, а саме - приписів Закону України «Про здійснення державних закупівель».
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. Як встановлено судами, спірні правовідносини пов`язані із захистом прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а тому підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства
9. Колегія суддів з такими висновками судів попередніх інстанцій не погоджується з огляду на таке.
10. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
11. Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єкта владних повноважень.
12. За приписами статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
13. Відповідно до ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 цього Кодексу).
14. Отже, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
15. Разом з тим, визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
16. Судова колегія наголошує, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
17. Як вбачається з матеріалів справи, предметом спору у цій справі є незгода позивача з процедурою проведення закупівлі, проведеною Відділом освіти Вінницької державної адміністрації, якою визначено переможця та прийнято рішення про намір укласти з ним відповідні договори по предметах закупівлі.
18. Велика Палата Верховного Суду в своїх постановах від 29.01.2019 (справа №819/829/17), від 14.05.2019 (справа №918/8453/17) та від 28.08.2019 (справа №802/1046/18-а) погодилась з правовою позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 10.05.2016 (справа №826/7230/15) та зазначила, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) є суб`єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте, після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
19. Згідно встановлений у даній справі обставин, результати проведеної Відділом освіти Вінницької державної адміністрації процедури закупівлі реалізовані шляхом укладення з переможцем договору поставки продуктів харчування для навчальних закладів області 07.03.2018 та 12.03.2018 року, а тому на момент звернення позивача до суду з цим позовом вже існував спір про право, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
20. Крім цього, та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
21. Так, статтею 18 Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10 квітня 2014 року №1197-VII встановлено порядок оскарження процедур закупівлі. Зокрема, зі змісту частини четвертої статті 18 цього Закону вбачається, що в судовому порядку розглядаються скарги щодо укладених договорів про закупівлю.
22. Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб`єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
23. За змістом частини першої статті 12 ГПК господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів, що виникають з публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів.
24. За змістом частин першої, другої статті 20 Господарського кодексу України держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб`єктів господарювання та споживачів.
25. Кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання наявності або відсутності прав.
26. З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, судова колегія Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, а в силу наведених приписів частини першої статті 12 ГПК має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
27. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
28. Аналогічна правова позиція висловлена Великою палатою Верховного Суду у рішенні від 5 червня 2019 року (справа №127/11554/16-а).
29. З огляду на вказане та враховуючи суть спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що вказаний спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про розгляд справи в порядку адміністративного судочинства є помилковими.
30. Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
31. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
32. Таким чином, ураховуючи те, що позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, із закриттям провадження у справі.
33. Відповідно до частини 1 статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
34. За частиною третьою статті 354 КАС України у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
35. Наведені положення КАС України в контексті ухваленого рішення про закриття провадження у цій справі зумовлюють право позивача на подання до Верховного Суду заяви про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Таким чином, суди помилково розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, тому ухвалені судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
36. Керуючись статтями 341 345 349 354 356 357 359 Кодексу адміністративного судочинства України, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
37. Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" задовольнити частково.
38. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 скасувати.
39. Провадження у справі у справі №02/1045/18-а за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Вінпродтрейд" до Відділу освіти Вінницької державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача товариства з обмеженою відповідальністю Фірма "РЕМАСА", фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, відкрите в порядку адміністративного судочинства, закрити.
40. Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до суду господарської юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
41. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Cуддя-доповідач І.В. Дашутін
Судді О.А. Губська
О.В. Калашнікова