ПОСТАНОВА
Іменем України
23 квітня 2020 року
Київ
справа №804/121/18
провадження №К/9901/58256/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Кіровоградської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до ОСОБА_1 , за участю третьої особи - Управління державної служби України з безпеки на транспорті у Кіровоградській області, про стягнення оплати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговим транспортом, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Горбалінського В. В., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Ясенової Т. І., суддів: Суховарова А. В., Головко О. В.
І. Суть спору
1. У січні 2018 року Кіровоградська місцева прокуратура Кіровоградської області в інтересах держави звернулась до суду з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , за участю третьої особи - Управління державної служби України з безпеки на транспорті у Кіровоградській області (далі - Управління Укртрансбезпеки у Кіровоградської області), про стягнення з ОСОБА_1 на користь Державного бюджету України плату за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові параметри яких перевищують нормативні, у сумі 271036,23 грн., що еквівалентно 9176 євро.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що 05 липня 2017 року посадовими особами Управління Укртрансбезпеки у Кіровоградської області, на а/д Н12 "Стрий-Тернопіль-Кіровоград-Знам`янка" 716 км. + 405 м. проведено перевірку додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом шляхом здійснення габаритно-вагового контролю вантажного транспортного засобу автомобіля марки DAF, модель XF 95,480, державний реєстраційний номер НОМЕР_1 , який належить ОСОБА_1 .
2.1. Вказує, що при проведенні перевірки посадовими особами проведено зважування зазначеного транспортного засобу та встановлено його масу 54,74 т, про що складено довідку про результати здійснення габаритно-вагового контролю та акт № 0110553 про перевищення транспортним засобом нормативних вагових параметрів.
2.2. На підставі довідки та акту складено розрахунок від 05 липня 2017 року № 243 плати за проїзд великовагових та (або) великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування, згідно якого пройдена відповідачем відстань становить 592 км, та нарахована плата за проїзд у розмірі 9176 євро, що згідно з даними НБУ станом на 05 липня 2017 року еквівалентно 271036,23 гривень.
2.3. У зв`язку з несплатою відповідачем на час подання позову плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговим транспортним засобом в сумі 271036,23 грн., Кіровоградська місцева прокуратура Кіровоградської області в інтересах держави звернулась до суду з вимогою про стягнення зазначеної суми.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 є власником автомобіля DAF ХF 95.480, 2005 р. в., об`єм двигуна 12580 куб см., державний номер НОМЕР_1 та причепу марки JANMIL NW-1S, 2004 р. в., державний номер НОМЕР_2 .
4. Управлінням Укртрансбезпеки у Кіровоградської області на а/д Н12 "Стрий-Тернопіль-Кіровоград-Знам`янка" 716 км + 405 м зупинено транспортний засіб, належний відповідачу, за кермом якого був водій ОСОБА_2 , який перевозив кукурудзяний шрот з селища Дніпровського Верхньодніпровського району Дніпропетровської області до села Городівка Крижопільського району Вінницької області.
5. За результатами зважування транспортного засобу посадовими особами Управління Укртрансбезпеки у Кіровоградської області складено талон зважування від 05 липня 2017 року № 07102 о 06:39 год. та довідку про результати здійснення габаритно-вагового контролю від 05 липня 2017 року. Відповідно до талону та довідки загальна маса транспортного засобу склала 54740 кг, а навантаження на осі склало 7700 кг, 15800 кг, 10120 кг, 10640 кг та 10480 кг.
6. Внаслідок проведеного вимірювання відповідачем складено акт ВА № 0110553 від 05 липня 2017 року про перевищення транспортним засобом нормативних вагових параметрів, в якому зазначено місце проведення габаритно-вагового контролю, дані транспортного засобу та водія, найменування вантажу, точки відправлення та прибуття по маршруту, вага транспортного засобу.
7. Разом з цим, посадовими особами Управління Укртрансбезпеки у Кіровоградської області складено розрахунок № 243 плати за проїзд великовагових та (або) великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування до акту від 05 липня 2017 року № 0110553, в якому зазначено: пройдена відстань - 592 км, плата за проїзд за перевищення нормативних параметрів, євро/км - 0,27, 0,97 та 1,86, коефіцієнт - 5, всього до сплати - 9176 євро.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, в позові відмовлено.
9. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що суб`єкт владних повноважень не надав суду достатніх та безпосередніх доказів, які б свідчили про те, що вимірювальний засіб, на якому здійснено габаритно-ваговий контроль є справним та відповідає вимогам законодавства щодо його повірки. Разом з цим суд зазначив, що при здійсненні розрахунку працівниками Управління Укртрансбезпеки у Кіровоградської області враховано відстань, яка не підтверджена належними засобами доказування. Оскільки такий показник (відстань) безпосередньо та суттєво впливає на розмір суми стягнення відповідно до розрахунку, за яким подано позов про стягнення плати за проїзд плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові параметри яких перевищують нормативні, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
10. Зазначена позиція підтримана Дніпропетровський апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
11. У касаційній скарзі перший заступник прокурора Дніпропетровської області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
12. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судами попередніх інстанцій інформації Кіровоградської дорожньо-експлуатаційної дільниці, що на території Кіровоградської області зазначений ваговий комплекс є у єдиному екземплярі і здійснювався габаритно-ваговий контроль за затвердженим графіком, на попередньо визначених ділянках дороги, із відповідними погодженнями Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області, Державного підприємства "Кіровоградський облавтодор", Управління Укртрансбезпеки у Кіровоградської області та Відділу безпеки дорожнього руху Головного управління Національної поліції у Кіровоградській області, що підтверджує факт визначення саме тих ділянок дороги, які відповідають вимогам до пересувних пунктів габаритно-вагового контролю.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
14. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
15. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
16. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини другої статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
20. Згідно з частиною четвертою статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
21. Частинами третьою, четвертою та п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
22. В силу частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
23. За змістом частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
24. Приписами частин шостої, сьомої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обумовлено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.
У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.
25. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 103 (далі - Положення № 103), визначено, що Державна служба України з безпеки на транспорті (Укртрансбезпека) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на наземному транспорті та у сфері безпеки на морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства).
26. Відповідно до пункту 8 Положення № 103 Укртрансбезпека здійснює свої повноваження безпосередньо, через утворені в установленому порядку територіальні органи та Держспецтрансслужбу.
27. Пунктом 3 Порядку здійснення габаритно-вагового контролю та справляння плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові та/або габаритні параметри яких перевищують нормативні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року № 879 (далі - Порядок № 879), визначено, що габаритно-ваговий контроль транспортних засобів на автомобільних дорогах загального користування здійснюється Укртрансбезпекою, її територіальними органами та уповноваженими підрозділами Національної поліції.
28. Згідно з пунктом 21 Порядку № 879 у разі виявлення факту перевищення хоча б одного вагового та/або габаритного нормативного параметра більш як на 2 відсотки подальший рух транспортного засобу забороняється до внесення плати за його проїзд автомобільними дорогами загального користування (далі - плата за проїзд). Плата за проїзд великовагового та/або великогабаритного транспортного засобу, що рухався без відповідного дозволу, здійснюється у подвійному розмірі за пройдену частину маршруту по території України. У разі здійснення руху з порушенням умов, визначених у дозволі на рух, подвійний розмір застосовується в частині перевищення фактичних показників над показниками, визначеними у дозволі, за пройдену частину маршруту. Довідка про здійснення габаритно-вагового контролю та/або сертифікат зважування, або документ щодо внесення плати за проїзд є чинними протягом усього маршруту.
29. Пунктом 22 Порядку № 879 визначено, що у разі виявлення на стаціонарних або пересувних чи автоматичних зважувальних пунктах порушення правил проїзду великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів такий транспортний засіб тимчасово затримується згідно із статтею 265-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
30. Відповідно до пунктів 23, 24 Порядку № 879 власник великовагового та/або великогабаритного транспортного засобу або уповноважена ним особа має право привести габаритно-вагові параметри транспортного засобу у відповідність з установленими нормативами шляхом часткового розвантаження, перевантаження на інший транспортний засіб або у будь-який інший спосіб.
Після приведення габаритно-вагових параметрів транспортного засобу у відповідність з установленими нормативами і внесення плати за проїзд такий засіб спрямовується для здійснення повторного габаритно-вагового контролю. Якщо під час здійснення повторного габаритно-вагового контролю фактів перевищення габаритно-вагових параметрів не виявлено, транспортний засіб може продовжити подальший рух.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Так, наведеними правовими нормами визначені повноваження Укртрансбезпеки щодо контролю за рухом транспортних засобів з перевищенням габаритно-вагових параметрів, а також порядок здійснення такого контролю.
32. При цьому, повноваження відповідача щодо плати за проїзд великовагових транспортних засобів обмежуються лише нарахуванням такої плати, що здійснюється у формі розрахунку.
33. Водночас, ані Укртрансбезпеку, ані прокурора в інтересах держави, чинним законодавством не наділено повноваженнями щодо звернення саме до адміністративного суду з позовом про стягнення грошових коштів за проїзд транспортного засобу з перевищенням нормативних вагових параметрів.
34. Верховний Суд також враховує, що за своєю правовою природою плата за проїзд великоваговим транспортним засобом є не штрафною санкцією, а є сумою на відшкодування матеріальних збитків державі внаслідок руйнування автомобільних доріг загального користування.
35. Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
36. Аналіз наведеної норми свідчить, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
37. В іншому випадку, спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, в тому числі й на користь держави) носять приватно-правовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом справи, віднесеної до адміністративної юрисдикції.
38. За такого правового врегулювання та суб`єктного складу сторін у цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що спір про стягнення плати за проїзд великовагового транспорту автомобільними дорогами загального користування в дохід Державного бюджету України підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний із вирішенням питання щодо стягнення коштів.
39. Аналогічна позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 06 червня 2018 року та від 30 січня 2019 року у справах № 820/1203/17 та № 803/3/18 відповідно.
40. Оскільки у справі, що розглядається, суди помилково розглянули справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалені в цій справі судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження в ній відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
41. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
42. При цьому за змістом абзацу другого цієї ж процесуальної норми порушення правил юрисдикції адміністративних судів є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
43. За таких обставин оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3 341 343 349 354 355 356 359 КАС України,
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2018 року в цій справі скасувати.
3. Провадження у справі № 804/121/18, відкрите в порядку адміністративного судочинства, закрити.
4. Роз`яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Н. А. Данилевич
Н. В. Шевцова