ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
м.Київ
справа №804/8510/16
провадження №К/9901/16675/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 (головуючий суддя Кононенко О.В., судді Верба І.О., Сидоренко Д.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29.09.2017 (головуючий суддя Чепурнов Д.В., судді Сафронова С.В., Мельник В.В.)
у справі №804/8510/16
за позовом Публічного акціонерного товариства «ХайдельбергЦемент Україна»
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування рішення, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У грудні 2016 року Публічне акціонерне товариство «ХайдельбергЦемент Україна» звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, в якій просило суд визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 01.09.2016 № 287 «Про встановлення термінів для усунення порушень» в частині встановлення п. 273 та 274 «Переліку спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра» 60 денного терміну для усунення порушень законодавства про надра для Карпівського (Новоамвросіївського) родовища Амвросіївського району Донецької області та для родовища Балка Мокра Амвросіївського району Донецької області Публічного акціонерного товариства «ХайдельбергЦемент Україна».
2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №804/8510/16, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29.09.2017, позов задоволено у повному обсязі, визнано протиправним та скасовано п. 273 та 274 додатку «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, яким встановлено терміни для усунення порушень законодавства про надра» до наказу Державної служби геології та надр України від 01.09.2016 № 287 «Про встановлення термінів для усунення порушень».
3. Державна служба геології та надр України з вищевказаними судовими рішеннями не погодилася, тому звернулася до суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.12.2016 і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29.09.2017 у справі №804/8510/16.
4. Від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить суд залишити без задоволення касаційну скаргу Державної служби геології та надр України, а судові рішення залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 15.08.1996 Публічне акціонерне товариство «ХайдельбергЦемент Україна» отримало спеціальний дозвіл №616 на користування надрами Карпівського родовища та дозвіл № 618 на користування надрами родовища Балка Мокра, з терміном дії до 15.08.2016.
Зазначені родовища розташовані біля міста Амвросіївка, Амвросіївського району Донецької області.
6. На виконання вимог п. 9.3 угод від 14.08.2016 № 616 та № 618 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин 28.05.2015 листом № 6884/13/14-15 позивач повідомив Держгеонагляд про настання обставин непереборної сили, які унеможливлюють виконання умов користування ділянками надр, до якого було додано сертифікати Торгово-промислової палати України від 23.06.2015 № 4554 та № 4551.
7. Листами від 17.08.2015 № 01/02-138, від 05.11.2015 № 01/02-167 та від 02.02.2016 №01/02-13 позивач звертався до Державної служби геології та надр України про надання роз`яснень, щодо продовження строку дії дозволів на період проведення антитерористичної операції.
8. Листом від 19.02.2016 № 2527/13/12-16 Державна служба геології та надр України повідомила позивача, що згідно зі ст. 5 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» ліцензії та документи дозвільного характеру, видані суб`єктам господарювання, які здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, строк дії яких закінчився у період її проведення, вважаються такими, що продовжили свою дію на період проведення антитерористичної операції.
9. 01.09.2016 позивачем прийнято наказ № 287, п. 273, 274 додатку до якого встановлено термін 60 календарних днів для усунення порушень п. 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865, а саме для проведення повторної державної експертизи запасів родовищ Карпівське та Мокра Балка, право розробки яких здійснюється на підставі дозволів від 15.08.1996 № 616 та № 518 відповідно.
10. Позивач звернувся до Державної служби геології та надр України з листами від 05.09.2016 № 011/02-125 та від 20.09.2016 № 011/02-133, в яких повідомив про неможливість доступу до родовищ зазначених у п. 273, 274 додатку до наказу від 01.09.2016 № 287, у зв`язку із чим просив розглянути питання про надання дозволу на переоцінку запасів після завершення проведення антитерористичної операції.
11. Листом від 20.09.2016 № 17615/13/14-16 позивача було повідомлено про необхідність проведення повторної державної експертизи запасів родовищ Карпівське та Мокра Балка у строки визначені в наказі від 01.09.2016 № 287.
12. Позивач не погодився з п. 273, 274 додатку до наказу від 01.09.2016 № 287, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Суди першої та апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, керувалися тим, що обов`язковою умовою для проведення експертизи є - геолого-економічна оцінка родовища, при цьому проведення геолого-економічної оцінки родовища не можливе без доступу до родовища. В той же час родовища Карпівське та Балка Мокра знаходяться у зоні проведення антитерористичної операції, яка розпочата 14.04.2014 та триває досі. У зв`язку з цим, позивач з незалежних від нього причин позбавлений можливості провести повторну експертизу родовищ Карпівське та Балка Мокра через їх знаходженням на території проведення антитерористичної операції.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди не врахували, що до постанови Кабінету Міністрів України від 22.12.1994 № 865 протягом усього строку її дії вносилися зміни, а також не враховано позицій Державної фіскальної служби України, викладеної в листі від 03.06.2016 №51/5/99-12-02-03-16 і роз`яснень Міністерства юстиції України, викладених у листі від 18.09.2013 №10140-0-26-13/10.2.
15. У запереченнях на касаційну скаргу зазначено про те, що у касаційній скарзі не зазначено, у чому саме полягає порушення норм матеріального і процесуального права, у чому саме полягає неповне з`ясування всіх обставин справи. При цьому, суди першої та апеляційної інстанції зробили законні та обґрунтовані висновки при ухваленні судових рішень.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, керується таким.
17. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
18. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України «Про довільну систему у сфері господарської діяльності».
Згідно з ч. 1 ст. 4-1 вказаного Закону порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
19. Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 є Держгеонадра, як згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (пп. 9 п. 4 Положення).
Пунктом 9 вказаного Положення також визначено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
20. Пунктом 25 Положення № 865 (у редакції, чинній до 26.03.2008) було передбачено, що повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться обов`язково у тому разі, коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими ДКЗ, або якщо списані та передбачені до списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством.
Повторна і додаткова експертиза та оцінка запасів корисних копалин проводиться у порядку, передбаченому цим Положенням.
21. Постановою Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» внесені зміни до п. 25 Положення № 865 та викладено у наступній редакції:
«Повторна державна експертиза та оцінка запасів родовищ корисних копалин проводиться через кожні п`ять років експлуатації ділянки надр, а також у разі:
- коли перегляд вимог стандартів і технічних умов щодо кількості або якості корисних копалин, технології їх переробки призводить до зменшення сумарних розвіданих запасів більш як на 20 відсотків або зростання їх обсягу більш як на 50 відсотків. Запаси родовищ, що розробляються, підлягають повторній експертизі та оцінці, якщо внаслідок гірничодобувних або додаткових геологорозвідувальних робіт сумарні розвідані запаси зростають більш як на 50 відсотків порівняно з раніше оціненими Державною комісією по запасах корисних копалин або якщо списані та передбачені для списання розвідані запаси як такі, що не підтвердилися чи недоцільні для видобутку за техніко-економічними умовами родовищ, перевищують нормативи, встановлені законодавством;
- коли різниця у розмірі становить понад 20 відсотків порівняно з фактичними техніко-економічними та фінансовими показниками господарської діяльності, пов`язаної з видобуванням корисних копалин, а також коли зміни в технологічних схемах призводять до такої різниці».
22. Постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» постанову Кабінету Міністрів України від 26.03.2008 № 264 визнано такою, що втратила чинність з 12.01.2011.
Відповідно до п. 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06.09.2005 № 870, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом.
23. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
Конституційний Суд України у рішенні від 03.10.1997 № 4-зп зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
Крім того, у п. 2 рішенні Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/ зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
24. Водночас, з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 1236 зміни та доповнення до Положення № 865 не вносились, попередня редакція п. 25 Положення не відновлювалась.
Відновлення чинності п. 25 Положення № 865 мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою п. 25 Положення № 865 викладено у новій редакції.
25. Оскільки станом на час прийняття та п. 25 Положення № 865 були нечинними, то фактично відсутні підстави вважати, що у позивача існувала необхідність проведення повторної державної експертизи та, відповідно, відсутні підстави для встановлення позивачу терміну для усунення порушень законодавства про надра.
Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №807/1332/17, від 22.04.2019 у справі №820/601/17, від 02.10.2019 у справі № 804/215/18, від 23.10.2019 у справі П/811/112/17.
26. З урахуванням вищенаведеного, висновки судів першої та апеляційної інстанції про протиправність пунктів наказу відповідача є правомірним, за мотивами, викладеними Верховним Судом у цій постанові, а доводи касаційної скарги не спростовують невірного застосування відповідачем норм матеріального права.
27. Оскільки Верховний Суд судові рішення змінює тільки в частині мотивів та залишає без змін висновок про відмову у задоволенні позовних вимог, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 345 349 350 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27.12.2016 і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29.09.2017 у справі №804/8510/16 - змінити, виклавши їх мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя В.М. Кравчук