ПОСТАНОВА
Іменем України
02 квітня 2020 року
Київ
справа №805/3885/16-а
адміністративне провадження №К/9901/44023/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017 у складі колегії суддів: Чебанова О.О. (головуючий), Сіваченка І.В., Шишова О.О. у справі №805/3885/16-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, треті особи: Товарна біржа "МЕГАПОЛІС", Відділ Держгеокадастру в Олександрівському районі Донецької області, Товариство з обмеженою відповідальністю "АГРОМАКСПРОМ" про скасування наказів,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (надалі - ГУ Держгеокадастру), за участю третіх осіб - Товарної біржи "МЕГАПОЛІС" (надалі - ТБ "МЕГАПОЛІС"), Відділу Держгеокадастру в Олександрівському районі Донецької області, Товариства з обмеженою відповідальністю "АГРОМАКСПРОМ" (надалі - ТОВ "АГРОМАКСПРОМ"), в якому просила скасувати накази відповідача від 29.01.2016 №23-СГ в частині включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, земельних ділянок (кадастровий номер 1420386600:01:002:0383); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0388); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0405); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0406); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0407); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0408); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0409); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0410), розташованих за межами населених пунктів Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області (надалі - Наказ №23-СГ) та від 20.10.2016 №2213-СГ "Про проведення земельних торгів у формі аукціону" (надалі - Наказ №2213-СГ).
2. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 16.01.2017 позов задоволено. Скасовано Наказ №23-СГ в оскаржуваній частині та Наказ №2213-СГ ГУ Держгеокадастру.
3. Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017 скасовано постанову Донецького окружного адміністративного суду від 16.01.2017 та закрито провадження у справі.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
4.1. У відповідності до додатку 1 Наказу №23-СГ ГУ Держгеокадастру до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, включено, серед іншого, земельні ділянки: площа 25,0315 га (кадастровий номер 1420386600:01:002:0383); площа 35,5568 га (кадастровий номер 1420386600:01:002:0388); площа 5,1270 га, кадастровий номер не присвоєно (відповідає кадастровому номеру 1420386600:01:002:0405); площа 48,1206 га, кадастровий номер не присвоєно (відповідає кадастровому номеру 1420386600:01:002:0406); площа 20,6000 га, кадастровий номер не присвоєно (відповідає кадастровому номеру 1420386600:01:002:0407); площа 13,3580 га, кадастровий номер не присвоєно (відповідає кадастровому номеру 1420386600:01:002:0408); площа 23,6800 га, кадастровий номер не присвоєно (відповідає кадастровому номеру 1420386600:01:002:0409); площа 12,5500 га, кадастровий номер не присвоєно (відповідає кадастровому номеру 1420386600:01:002:0410).
4.2. При цьому, земельним ділянкам, яким згідно з додатком 1 до вказаного наказу не присвоєно кадастровий номер земельної ділянки, у подальшому на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок присвоєно відповідні кадастрові номери, а саме, земельним ділянкам: площа 5,1270 га присвоєно кадастровий номер 1420386600:01:002:0405; площа 48,1206 га присвоєно кадастровий номер 1420386600:01:002:0406; площа 20,6000 га, присвоєно кадастровий номер 1420386600:01:002:0407; площа 13,3580 га, присвоєно кадастровий номер 1420386600:01:002:0408; площа 23,6800 га, присвоєно кадастровий номер 1420386600:01:002:0409; площа 12,5500 га, присвоєно кадастровий номер 1420386600:01:002:0410.
4.3. Наказом ГУ Держгеокадастру від 25.07.2016 №1651-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" надано дозвіл ТБ "МЕГАПОЛІС" на розроблення технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) сільськогосподарського призначення державної власності для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за межами населених пунктів Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області згідно з додатком. Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) (для проведення земельних торгів з продажу права оренди) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель запасу сільськогосподарського призначення державної власності на території Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населених пунктів, розроблена ТБ "МЕГАПОЛІС".
4.4. Наказом №2213-СГ ГУ Держгеокадастру вирішено продати право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області за межами населених пунктів: кадастровий номер 1420386600:01:002:0410 площею 12,5500 га пасовищ; кадастровий номер 1420386600:01:002:0409 площею 23,6800 га ріллі; кадастровий номер 1420386600:01:002:0408 площею 13,3580 га пасовищ; кадастровий номер 1420386600:01:002:0407 площею 20,6000 га ріллі; кадастровий номер 1420386600:01:002:0405 площею 5,1270 га пасовищ; кадастровий номер 1420386600:01:002:0388 площею 35,5568 га пасовищ; кадастровий номер 1420386600:01:002:0383 площею 25,0315 га пасовищ. За наслідками проведення земельних торгів у формі аукціону, які були призначені на 25.11.2016, визначено переможця - ТОВ "АГРОМАКСПРОМ" (щодо шести земельних ділянок).
4.5. Разом з тим, ОСОБА_1 , на підставі розпоряджень голови Олександрівської районної державної адміністрації від 13.09.2011 №302 та від 27.01.2012 №34, було замовлено виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (кадастровий номер 1420386600:01:002:0383); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0388); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0405); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0406); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0407); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0408); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0409); (кадастровий номер 1420386600:01:002:0410) для ведення фермерського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності (запасу), розташованих за межами населених пунктів Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області, які були погоджені Відділом Держгеокадастру в Олександрівському районі Донецької області у встановленому законодавством порядку.
4.6. 16.05.2016 ОСОБА_1 звернулась до начальника ГУ Держгеокадастру із клопотаннями про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок: кадастровий номер 1420386600:01:002:0383; кадастровий номер 1420386600:01:002:0388; кадастровий номер 1420386600:01:002:0405; кадастровий номер 1420386600:01:002:0406; кадастровий номер 1420386600:01:002:0407; кадастровий номер 1420386600:01:002:0408; кадастровий номер 1420386600:01:002:0409; кадастровий номер 1420386600:01:002:0410, для ведення фермерського господарства в довгострокову оренду із земель сільськогосподарського призначення державної власності (запасу), розташованої за межами населених пунктів на території Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області та про надання земельних ділянок в оренду строком на 50 років.
4.7. ГУ Держгеокадастру листами від 06.06.2016 повідомило ОСОБА_1 про тe, що відповідно до наказу Держземагентства України від 22.10.2014 №343 "Про методичні рекомендації щодо підготовки територіальними органами Держземагентства до продажу на земельних торгах прав на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності за рахунок коштів виконавців земельних торгів", вказані земельні ділянки на території Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області були включені до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги. Тому, передати вказані земельні ділянки в оренду ОСОБА_1 неможливо.
4.8. Постановами Донецького окружного адміністративного суду, прийнятими у справах №805/2346/16-а, №805/3441/16-а, №805/3442/16-а, №805/3443/16-а, №805/3444/16-а, №805/3445/16-а, №805/3446/16-а, №805/3447/16-а, було визнано протиправними наведені відмови ГУ Держгеокадастру та зобов`язано його повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про затвердження проектів землеустрою та надання відповідних земельних ділянок в оренду.
5. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що оспорювані накази прийняті з виходом за межі повноважень відповідача, адже судовими рішеннями, які набрали законної сили підтверджено право позивача на отримання в оренду спірних земельних ділянок, відтак такі земельні ділянки не повинні були виставлятись відповідачем на земельні торги.
6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції і закриваючи провадження у справі, послався на відсутність порушення прав і свобод позивача оспорюваними наказами, які не стосуються її безпосередньо. Також, судом апеляційної інстанції зазначено, що спір з приводу правомірності набуття права користування земельними ділянками третьою особою є спором про право цивільне.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивач - ОСОБА_1 , подала касаційну скаргу на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник зазначає, що оспорювані накази безпосередньо порушують право позивача на отримання в оренду спірних земельних ділянок, які не підлягали продажу на конкурентних засадах. Також, на думку скаржника, на підставі оспорюваних наказів у третіх особі не виникло будь-яких цивільних прав, оскільки вони стосуються визначення переліку земельних ділянок, які підлягають продажу на земельних торгах та продажу на цих торгах права оренди на такі земельні ділянки.
8. Третьою особою - ТОВ "АГРОМАКСПРОМ", подано заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. На обґрунтування заперечень посилається на дотримання норм процесуального права судом апеляційної інстанцій.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
10. Згідно з частиною 2 статті 4, пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України (в редакції чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
11. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС України у вказаній редакції).
12. Такі ж правила визначення предметної юрисдикції адміністративних судів закріплені у статтях 4 та 19 КАС України у чинній станом на даний час редакції.
13. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
14. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.
15. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами щодо їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги цього суб`єкта владних повноважень.
16. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17.
17. Водночас, спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до його порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень.
18. Як вбачається з матеріалів справи, позивач, якою на підставі попередньо наданого дозволу було розроблено проекти землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок для ведення фермерського господарства в довгострокову оренду із земель сільськогосподарського призначення державної власності (запасу), оскаржує накази відповідача в частині, що стосується включення цих земельних ділянок до переліку тих, права на які виставляються на земельні торги і проведення земельних торгів з продажу прав на них у формі аукціону.
19. Колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що самі по собі оспорювані накази відповідача не є тими рішеннями, які призводять до виникнення речового права щодо спірних земельних ділянок у третіх осіб.
20. Проте, судами попередніх інстанцій під час розгляду справи було з`ясовано ту обставину, що за наслідками проведених земельних торгів, було визначено переможця - ТОВ "АГРОМАКСПРОМ".
21. Відповідно до частини 24 статті 137 Земельного кодексу України, договір купівлі-продажу, оренди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки між організатором земельних торгів і переможцем торгів укладається безпосередньо в день проведення торгів, крім випадків, передбачених частиною двадцять дев`ятою цієї статті.
22. Таким чином, результатом реалізації оспорюваних наказів щодо проведення земельних торгів стало укладення між ГУ Держгеокадастру та ТОВ "АГРОМАКСПРОМ" договорів оренди відповідних земельних ділянок, після чого спірні правовідносини, на яких ґрунтується заявлений позов, фактично, набули приватноправового характеру.
23. Згідно відомостей, наявних у Єдиному державному реєстрі судових рішень, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до ГУ Держгеокадастру, ТБ "МЕГАПОЛІС", ТОВ "АГРОМАКСПРОМ" про визнання недійсними земельних торгів та договорів оренди земельних ділянок. Рішенням Олександрівського районного суду Донецької області від 10.12.2018 у справі №233/2189/18, яке залишене без змін постановою Донецького апеляційного суду від 22.05.2019, позовні вимоги задоволено повністю. Визнано недійсними земельні торги з продажу прав оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності з кадастровими номерами 1420386600:01:002:0405, 1420386600:01:002:0408, 1420386600:01:002:0410, 1420386600:01:002:0409, 1420386600:01:002:0407, 1420386600:01:002:0388, організатором яких було ГУ Держгеокадастру, а виконавцем - ТБ "МЕГАПОЛІС", що відбулися 25.11.2016 у м. Краматорську Донецької області. Визнано недійсними договори оренди земельних ділянок, укладені 25.11.2016 між ГУ Держгеокадастру і ТОВ "АГРОМАКСПРОМ" про оренду земельних ділянок з кадастровими номерами: 1420386600:01:002:0405, 1420386600:01:002:0408, 1420386600:01:002:0410, 1420386600:01:002:0409, 1420386600:01:002:0407, 1420386600:01:002:0388.
24. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.03.2020 у справі №280/174/19 викладено правову позицію, за якою рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України (надалі - ЦК України) та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи, що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
25. Наведена правова позиція також відповідає висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 21.03.2018 у справі №536/233/16-ц, від 18.04.2018 у справі №802/950/17-а та від 22.04.2019 у справі №2а-7853/11/1111.
26. Пунктом 3 частини 6 статті 346 КАС України визначено, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах.
27. З огляду на наявність вказаного вище висновку Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів касаційного суду не вбачає процесуальних підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, навіть попри те, що касаційна скарга містить доводи щодо порушення судами попередніх інстанцій під час її вирішення правил предметної юрисдикції.
28. Частиною 2 статті 16 ЦК України, способом захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10).
29. Враховуючи встановлену обставину існування в межах спірних правовідносин речового права третьої особи, судом апеляційної інстанції, з дотриманням норм процесуального права та на основі правильного застосування норм матеріального права, вірно визначено, що переданий позивачем на вирішення суду спір має ознаки приватноправового і не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а зважаючи на суб`єктний склад учасників спору, має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
30. Крім того, відомостями з Єдиного державного реєстру судових рішень підтверджується, що після постановлення оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції, позивач звернулася з відповідним позовом у порядку цивільного судочинства. Рішенням Костянтинівського міськрайонного суду Донецької області від 21.12.2017 у справі №233/3927/17, яке залишене без змін постановою Апеляційного суду Донецької області від 17.04.2018 та постановою Верховного Суду від 12.12.2019, позов ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру, треті особи ТБ "МЕГАПОЛІС", ТОВ "АГРОМАКСПРОМ" про скасування наказу задоволено частково. Наказ №23-СГ ГУ Держгеокадастру в частині включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, земельних ділянок: кадастровий номер 1420386600:01:002:0388; кадастровий номер 1420386600:01:002:0405; кадастровий номер 1420386600:01:002:0407; кадастровий номер 1420386600:01:002:0408; кадастровий номер 1420386600:01:002:0409; кадастровий номер 1420386600:01:002:0410, розташованих за межами населених пунктів Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області, скасовано. У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про скасування наказу №23-СГ ГУ Держгеокадастру в частині включення до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги, земельних ділянок кадастровий номер 1420386600:01:002:0383; кадастровий номер 1420386600:01:002:0406, розташованих за межами населених пунктів Петрівської Другої сільської ради Олександрівського району Донецької області, відмовлено.
31. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
32. За практикою Європейського Суду з прав людини "<…> фраза "встановленого законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі "Занд проти Австрії", що згадувалось раніше, Комісія висловила думку, що термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з (...) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів" (пункт 24 рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.2006, заяви №29458/04, №29465/04).
33. За приписами частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
34. З урахуванням наведеного, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - залишенню без змін.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341 345 349 355 356 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017 у справі №805/3885/16-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, треті особи: Товарна біржа "МЕГАПОЛІС", Відділ Держгеокадастру в Олександрівському районі Донецької області, Товариство з обмеженою відповідальністю "АГРОМАКСПРОМ" про скасування наказів - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя Шарапа В.М.
Судді Желєзний І.В.
Чиркін С.М.