№ 805/503/17-а - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2020 року

Київ

справа №805/503/17-а

адміністративне провадження №К/9901/967/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АВТО-ЕКСПРЕС» на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (судді: Арабей Т.Г., Геращенко І.В., Міронова Г.М.) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АВТО-ЕКСПРЕС» до Державної служби України з безпеки на транспорті, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «МИКОЛАЇВ-АВТО», про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

13 січня 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «АВТО-ЕКСПРЕС» (далі - позивач, ТОВ «АВТО-ЕКСПРЕС») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - відповідач, Укртрансбезпека), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «МИКОЛАЇВ-АВТО», в якому просило:

- визнати протиправними дії Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області Державної служби України з безпеки на транспорті, що полягають у допущені ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» до участі у конкурсі з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), який відбувся 26 жовтня 2016 року;

- визнати протиправним та скасувати рішення Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області Державної служби України з безпеки на транспорті щодо визнання переможцем конкурсу ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» на самостійне виконання рейсів №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 маршруту «Миколаїв-Херсон», яке оформлено пунктом 10 (11) протоколу № 8 засідання Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) від 26 жовтня 2016 року;

- скасувати наказ Державної служби України з безпеки на транспорті, в частині введення в дію пункт 10 (11) протоколу № 8 засідання Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) від 26 жовтня 2016 року відносно визнання переможцем конкурсу ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» на самостійне виконання рейсів №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390;

- зобов`язати Укртрансбезпеки достроково позбавити ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» дозволу на здійснення автомобільних перевезень рейсами №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 по маршруту «Миколаїв-Херсон» та видати ТОВ «АВТО-ЕКСПРЕС» дозвіл на здійснення автомобільних перевезень рейсами №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 по маршруту «Миколаїв-Херсон».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» було неправомірно допущено Конкурсним комітетом з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Конкурсний комітет) до участі в конкурсі 26 жовтня 2016 року, що зазначене товариство подало Конкурсному комітету для участі в конкурсі недостовірну інформацію щодо кількості автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів) та обов`язкових умов конкурсу, що на час подання відповідних документів воно на мало достатньої для виконання перевезень кількості транспортних засобів, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів), що ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» неправомірно включило до показника загальної кількості наявних у нього автобусів транспортні засоби переобладнані з вантажних транспортних засобів за відсутності відповідних протоколів випробувань таких автобусів на відповідність вимогам правил Європейської економічної комісії №№ 36, 43, 52, 80, виданих випробувальними лабораторіями, акредитованими Національним агентством з акредитації.

Також, позивач наполягав на тому, що ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» під час участі у вказаному конкурсі не відповідало вимогам статті 34 Закону України «Про автомобільний транспорт» щодо необхідності проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод і забезпечення проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Крім того, позивач стверджував, що Конкурсним комітетом при оцінці пропозицій учасників конкурсу було неправомірно нараховано ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» додаткові 6 балів за сумарну пасажиромісткість автобусів (не нижче ЄВРО-2), які є власністю, співвласністю перевізника або взяті ним у лізинг, оскільки такі додаткові бали, на переконання позивача, повинні нараховуватися, якщо перевізник має від 300 до 500 місць у період з 2012 року до 2015 рік зі збільшенням вказаного показника за формулою «+ 10% за кожний рік: 300+10% = 330 (2012 рік); 330+10% = 363 (2013 рік); 363+10%= 399,3 (2014 рік); 399+10% = 439,23 (2015 рік)».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року позов Товариства з обмеженою відповідальністю «АВТО-ЕКСПРЕС» задоволено повністю.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідачем при вирішенні питання щодо можливості допуску ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» до участі в конкурсі 26 жовтня 2016 року не було здійснено належної перевірки достовірності відомостей, заявлених вказаним товариством, про кількість автобусів для перевезень у міжміському міжобласному сполученні та про загальну кількість транспортних засобів перевізника, а саме що ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» вказало про наявність у нього 31 од. + 7 од. резерву таких автобусів, а насправді використовувало 32 од. + 7 од. резерву відповідних автобусів.

При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку, що Конкурсний комітет Укртрансбезпеки повинен був враховувати інформацію про перевізника ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» виключно станом на останній день подачі документів для участі в конкурсі і що станом на останній день строку для подачі таких документів - 05 жовтня 2016 року зазначене товариство мало 89 транспортних засобів, 35 з яких переобладнані з вантажних транспортних засобів за відсутності протоколів випробувань, складених у відповідності з вимогами правил Європейської комісії №№ 43, 36, 52, 80, виданих лабораторіями, акредитованими Національним агентством з акредитації, тобто взагалі не підлягали врахуванню Конкурсним комітетом при перевірці вказаного товариства на відповідність умовам конкурсу.

Також у зазначеному рішенні судом першої інстанції при дослідженні питання щодо правомірності нарахування ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» Конкурсним комітетом додаткових 6-ти балів було встановлено, що вказане товариство на час проведення конкурсу мало 429 місць при необхідній для отримання таких додаткових балів кількості 439,23 місць, що розрахована судом за формулою: «+ 10% за кожний рік: 300+10% = 330 (2012 рік); 330+10% = 363 (2013 рік); 363+10%= 399,3 (2014 рік); 399+10% = 439,23 (2015 рік)».

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасовано постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що чинним законодавством на Конкурсний комітет Укртрансбезпеки було покладено обов`язок щодо здійснення не пізніше ніж за два дні до проведення конкурсу, тобто у даному випадку до 24 жовтня 2016 року, перевірки комплектності документів, поданих учасниками конкурсу, зокрема ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО», та достовірності наведеної у них інформації, що відповідачем на виконання покладених на нього обов`язків 13 жовтня 2016 року направлено до Головного сервісного центру МВС України запит № 1347/02/14-16 щодо надання інформації про всі транспортні засоби, які перебувають у власності, співвласності перевізника чи взяті ним у лізинг, і що станом на 25 жовтня 2016 року за вказаним товариством обліковувалося 99 транспортних засобів.

При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначена ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» в анкеті на участь у конкурсі кількість транспортних засобів, запропонованих для обслуговування міжміських міжобласних маршрутів, є достовірною та достатньою для здійснення ним обслуговування зазначеного на конкурсі маршруту «Миколаїв-Херсон», що розрахунок кількості автомобілів здійснюється самостійно перевізником-претендентом і законодавчо визначеної методики для здійснення такого розрахунку не існує, а тому суд позбавлений можливості перевірити правильність її здійснення перевізником.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що автобуси ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО», які були переобладнані з вантажних транспортних засобів, пройшли відповідні випробування, що підтверджується Протоколами контрольних випробувань автобусів загального призначення, відповідають вимогам законодавства та умовам конкурсу, а також що в матеріалах справи наявні дозволи Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті на перевезення пасажирів на міжобласному маршруті загального користування, посвідчення водіїв про проходження медичної підготовки, посвідчення водії про проходження підвищення кваліфікації з питань діяльності, пов`язаної з наданням послуг автомобільного транспорту: внутрішні перевезення пасажирів, інформація про проходження робітниками третьої особи семінарів.

При дослідженні доводів учасників справи щодо правомірності/протиправності нарахування відповідачем ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» додаткових 6-ти балів суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що розрахунки повинні проводитися за період з 2012 року до 2015 рік, тобто без включення 2015 року, та за формулою « 300+10% = 330 (2012 рік); 330+30 = 360 (2013 рік); 360+10% = 390 (2014 рік)», що з урахуванням наявності у вказаного товариства загальної кількості місць 429 є достатнім для отримання ним таких додаткових балів.

Також суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що задоволення судом першої інстанції позовних вимог про зобов`язання Укртрансбезпеки достроково позбавити ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» дозволу на здійснення автомобільних перевезень рейсами №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390 по маршруту «Миколаїв-Херсон» та видати ТОВ «АВТО-ЕКСПРЕС» дозвіл на здійснення автомобільних перевезень вказаними рейсами за цим же маршрутом є втручанням в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення апеляційного суду скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Скаржник зазначає, що відповідач як організатор конкурсу на здійснення автомобільних перевезень по маршруту «Миколаїв-Херсон» був зобов`язаний перевірити достовірність інформації, наведеної учасником конкурсу ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» у документах, поданих для участі в конкурсі саме станом на момент їх подання, та встановити відповідність даного перевізника конкурсним умовам.

При цьому, скаржник наполягає на тому, що станом на момент подання документів для участі в конкурсі, тобто 04 жовтня 2016 року, у перевізника ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» в наявності було лише 89 транспортних засобів і він не відповідав умовам конкурсу.

Разом з тим, скаржник стверджує, що 45 з вказаних автобусів переобладнані з вантажних транспортних засобів без належної сертифікації, оскільки акредитація сертифікаційного центру (лабораторії), яким складені відповідні протоколи контрольних випробувань таких автобусів, 01 листопада 2013 року була призупинена, а 19 грудня 2013 року - скасована.

Водночас, скаржник зазначає, що відносно деяких автобусів (IVECO 35.10 ДНЗ НОМЕР_1 , MERCEDES-BENZ 308D ДНЗ НОМЕР_2 , VOLKSWAGEN LT 35D ДНЗ НОМЕР_4 , MERCEDES-BENZ 416CDI ДНЗ НОМЕР_5 ) ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» взагалі не було надано протоколів випробувань і що такі транспортні засоби не підлягали врахуванню в загальну чисельність транспортних засобів вказаного перевізника.

Скаржник також вказує, що ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» подало відповідачу для участі в конкурсі недостовірну інформацію щодо кількості автобусів, які ним використовуються на міжміських міжобласних маршрутах, а також при заповненні анкети для участі в конкурсі у графі «необхідна кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів)» зазначене товариство не вказало відповідних даних, з урахуванням рейсів №№ 71/72, 73/74, 75/76 по маршруту «Миколаїв-Одеса», які ним виконувалися станом на дату подання документів для участі у вказаному конкурсі.

Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції при ухваленні постанови в цій справі, досліджуючи зазначені обставини, безпідставно послався на відсутність методики розрахунку необхідної кількості транспортних засобів для здійснення регулярних пасажирських перевезень, оскільки відсутність такої методики не спростовує факту подання перевізником недостовірної інформації для участі в конкурсі.

Також скаржник наполягає на тому, що судом апеляційної інстанції було неправильно здійснено розрахунок сумарної пасажиромісткості автобусів ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО», яка має значення для вирішення питання щодо здобуття учасником конкурсу додаткових 6-ти балів, та стверджує про необхідність урахування відповідного показника за 2015 рік та застосування коефіцієнта 10% не від початкової мінімальної межі 300, а від мінімального показника за кожний рік.

Скаржник вважає, що лише обраний ним спосіб захисту порушених прав та інтересів в цій справі буде ефективним, призведе до їх відновлення та не є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, оскільки на стадії виниклих у цій справі правовідносин Укртрансбезпеки реалізовано надані їй повноваження та покладені на неї функції.

Позиція інших учасників справи.

Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, наполягаючи на безпідставності доводів скаржника та стверджуючи, що перевізник ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» відповідав усім умовам конкурсу, що подана ним документація та зазначені в ній відомості перевірялися Конкурсним комітетом у порядку, передбаченому законодавством, що інформація, викладена в анкеті вказаного перевізника, є достовірною, що він мав достатню кількість транспортних засобів, які пройшли сертифікацію та відповідали вимогам законодавства.

ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» також подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, стверджуючи про правомірність висновків апеляційного суду, а також зазначаючи, що в анкеті на участь у конкурсі ним була зазначена кількість транспортних засобів, необхідна для здійснення відповідних перевезень, і що на момент подання документів для участі в конкурсі ним вже здійснювалося обслуговування відповідного маршруту «Миколаїв-Херсон» за раніше виданим дозволом.

Крім того, у своєму відзиві на касаційну скаргу третя особа вказує на помилковість доводів скаржника про те, що ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» безпідставно у своїй анкеті не вказано відповідних даних про наявність у нього чинних дозволів на перевезення, з урахуванням рейсів №№ 71/72, 73/74, 75/76 по маршруту «Миколаїв-Одеса», та зазначає, що станом на час подачі документів для участі у конкурсі наказ організатора перевезень, на підставі якого ним обслуговувалися вказані рейси, був скасований рішенням суду, що набрало законної сили.

Третя особа також наголосила на протиправності наведеного скаржником підрахунку пасажиромісткості автобусів та правильності методології, застосованої апеляційним судом для його здійснення.

ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» наполягає на відсутності підстав для неврахування до загальної кількості наявних у нього автобусів переобладнаних вантажних транспортних засобів, а з приводу доводів скаржника щодо зупинення та скасування акредитації органу сертифікації, яким затверджені відповідні протоколи випробувань, товариство зазначає, що ані такі обставини, ані чинність зазначених протоколів ніким не досліджувалися та не перевірялися.

Разом з тим, ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» підтримує висновки суду апеляційної інстанції щодо неможливості застосування такого способу захисту прав як зобов`язання відповідача анулювати та/або видати дозвіл, оскільки це є безумовним врученням в його дискреційні повноваження.

Рух касаційної скарги

20 жовтня 2017 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Желтобрюх І.Л., Смокович М.І.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26.12.2017 відкрив касаційне провадження та витребував справи із суду першої інстанції.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

Товариство з обмеженою відповідальністю «АВТО-ЕКСПРЕС» (код ЄДРПОУ 33222009) зареєстровано за адресою: 85700, Донецька область, місто Волноваха, вул. Шевцової, 26.

26 вересня 2016 року наказом Укртрансбезпеки № 654 «Про здійснення заходів щодо проведення конкурсів» оголошено Конкурс з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), зокрема по об`єкту № 10 (11) «Миколаїв-Херсон» (рейси №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390) (далі - Конкурс), проведення якого призначено на 26 жовтня 2016 року.

04 жовтня 2016 року ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» подало заявки про участь у вказаному конкурсі, анкету та відповідні документи.

У своїй анкеті ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» вказало, що кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» відповідно до чинних договорів становить 86:

- 31 одиниця + 7 одиниць резерву по міжміським міжобласним маршрутам;

- 33 одиниці + 7 одиниць резерву по внутрішньообласним маршрутам;

- 7 одиниць + 1 одиниця резерву по приміським маршрутам.

Крім того, ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» заявило до участі у Конкурсі 3 транспортні засоби, з яких 2 - основні та 1 - резервний.

05 жовтня 2016 року було останнім днем для подання заявки та документів на участь у вказаному Конкурсі.

Станом на 05 жовтня 2016 року ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» володіло 89-ма ліцензованими транспортними засобами, 35 з яких є переобладнаними з вантажних транспортних засобів.

13 жовтня 2016 року відповідач звернувся до Головного сервісного центру МВС України із запитом № 1347/02/14-16 про надання інформації стосовно усіх автобусів, що знаходяться у власності, співвласності перевізника або взяті у лізинг (на підставі чиї видані тимчасові реєстраційні талони), із зазначенням: дати першої реєстрації транспортної.

У відповідь на вказаний запит, Головний сервісний центр МВС України листом від 25 жовтня 2016 року № 31/9388 повідомив Уктрансбезпеки про те, що запитувана інформація буде надана безпосередньо під час проведення Конкурсу, оскільки до Центру несвоєчасно подано спискок перевізників-претендентів.

Станом на 25 жовтня 2016 року ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» володіло 99-ма автобусами, частина з яких (35) була переобладнана з вантажних транспортних засобів.

26 жовтня 2016 відповідачем в особі Конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області було проведено Конкурс з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), зокрема по об`єкту № 10 (11) «Миколаїв-Херсон» (рейси №№ 159/160, 297/298, 375/376, 389/390) (далі - Конкурс).

За результатами зазначеного Конкурсу було встановлено, що учасник ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» набрав 38,6 балів, а ТОВ «АВТО-ЕКСПРЕС» 35 балів, у зв`язку з чим ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» було визнано переможцем Конкурсу, а позивача - таким, що посів друге місце (протокол № 8).

Наказом Уктрансбезпеки від 05 грудня 2016 року № 896 рішення Конкурсного комітету, оформлене протоколом від 26 жовтня 2016 року № 8, введено в дію.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пунктів 1-2 Положення про Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті (Укртрансбезпека), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2014 року № 299 (далі - Положення № 299), Укртрансбезпека є центральним органом виконавчої пади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному транспорті, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Підпунктом 21 пункту 3 Положення № 299 до одного з основних завдань Укртрансбезпеки віднесено організацію та проведення конкурсів з перевезення пасажирів на міжміських приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах).

У свою чергу, процедура організації та проведення зазначених конкурсів з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загальною користування врегульована Законом України «Про автомобільний транспорт» від 05 квітня 2001 № 2344-ІІІ (далі - Закон № 2344-ІІІ) та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загальною користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок № 1081).

Відповідно до статті 43 Закону № 2344-ІІІ визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об`єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).

Визначення кандидатури автомобільного перевізника для роботи на міжнародному автобусному маршруті загального користування здійснюється на конкурсних засадах у порядку, установленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 44 Закону № 2344-ІІІ організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

У пункті 4 Порядку № 1081 прямо передбачено, що організатором на автобусному маршруті загального користування є Державна служба України з безпеки на транспорті - на міжміському і приміському маршрутах, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут).

Відповідно пункту 16 Порядку № 1081 з метою визначення на конкурсних засадах робочого органу організатор: 1) утворює комітет з визначення робочого органу; 2) визначає форму заяви та перелік документів, що подаються для участі в конкурсі; 3) визначає умови конкурсу; 4) розміщує не пізніше ніж за 30 днів до початку конкурсу у засобах масової інформації оголошення про проведення конкурсу та його умови.

Частинами другою та дев`ятою статті 44 Закону № 2344-ІІІ регламентовано, що до обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють Конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

Статтею 45 Закону № 2344-ІІІ передбачено, що в конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що вносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону.

До участі у конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які: визнані банкрутами або щодо яких порушено справу про банкрутство чи ліквідацію як суб`єкта господарювання; подали до участі в конкурсі документи, що містять недостовірну інформацію; не відповідають вимогам статті 34 цього Закону; передбачають використовувати на маршрутах автобуси, переобладнані з вантажних транспортних засобів.

У свою чергу, відповідно до статті 34 Закону № 2344-ІІІ, автомобільний перевізник повинен: виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів; утримувати транспортні засоби в належному технічному і санітарному стані та забезпечувати їх зберігання відповідно до вимог статті 21 цього Закону; забезпечувати контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут; забезпечувати проведення медичного контролю стану здоров`я водіїв; організувати проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод; забезпечувати умови праці та відпочинку водіїв згідно з вимогами законодавства; забезпечувати проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту; забезпечувати безпеку дорожнього руху; забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.

Автомобільні перевізники з кількістю транспортних засобів десять і більше зобов`язані організовувати підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів автомобільного транспорту діяльність яких пов`язана з наданням послуг автомобільного транспорту, у термін один раз на п`ять років, а з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки - у термін з тин раз на три роки в порядку, який визначає центральний орган виконавчої влади, ще забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Пунктом 32 Порядку № 1081 передбачено, що до заяви автомобільного перевізника для участі у конкурсі додається анкета за формою згідно з додатком 5, в якій передбачаються питання, що будуть враховані під час перевірки достовірності відомостей, що містяться у документах для участі у конкурсі, та під час підрахунків за бальною системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

У пункті 67 Порядку № 1081 передбачено, що інформація, яка міститься в документах, поданих перевізниками-претендентами для участі у конкурсі, повинна бути достовірною на момент подання документів для участі в конкурсі.

Відповідно до пунктів 29, 37 зазначеного Порядку комплектність поданих документів перевіряє в міру їх надходження організатор.

Достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

Відповідно до абзацу 2 пункту 14 Порядку № 1081 для підготовки інформації про відповідність технічного стану автобусів претендента умовам перевезень та відповідність претендента вимогам нормативно-правових актів у сфері безпеки дорожнього руху організатор не менш як за дев`ять робочих днів до дати проведення конкурсу надсилає список перевізників-претендентів на відповідний конкурс до Державтоінспекції.

Пунктом 12 Порядку №1081 визначено підстави прийняття Конкурсним комітетом рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, а саме, якщо перевізник:

1) подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також мстять недостовірну інформацію;

2) визнаний банкрутом або щодо якого порушено провадження у справі про банкрутство, або який перебуває у стадії ліквідації;

3) не відповідає вимогам статті 34 України «Про автомобільний транспорт»;

4) не має достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів). Достатня кількість транспортних засобів визначається як кількість автобусів, необхідних для виконання перевезень, та кількість резервних транспортних засобів, яка становить 10 відсотків для міського, приміського сполучення та 20 відсотків для міжміського сполучення;

5) має несплачені штрафні санкції, накладені Укртрансбезпекою, або водії якого мають несплачені штрафи, накладені відповідно до статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення, неоскаржені у судовому порядку (що були накладені не тле ніж за 20 днів до дати проведення конкурсу);

6) подав конкурсну пропозицію, що не відповідає обов`язковим та додатковим умовам конкурсу, крім випадків, передбачених гною третьою статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт».

Пунктом 8 Порядку № 1081 встановлено, що рішення про переможця конкурсу приймається Конкурсним комітетом.

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Системний аналіз викладених правових норм дозволяє стверджувати, що законодавством регламентовано чітку та послідовну процедуру визначення перевізника на автобусному маршруті загального користування, яка передбачає, зокрема, прийняття організатором конкурсу документів від осіб, які виявили бажання взяти у ньому участь, здійснення перевірки комплектності поданих ними документів, достовірності зазначених у них відомостей та їх відповідності конкурсним умовам, а також прийняття рішення щодо допуску заявників до участі в конкурсі.

Таким чином, перевіряючи доводи учасників справи щодо відповідності ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» умовам конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), зокрема по об`єкту № 10 (11) «Миколаїв-Херсон», судам попередніх інстанцій, перш за все, слід було дослідити конкурсну документацію, затверджену відповідачем, та встановити, які саме конкурсні умови вона містить (як обов`язкові, так і додаткові), зокрема щодо мінімальної кількості транспортних засобів, які повинні бути у власності, співвласності перевізника або взяті ним у лізинг, та кількості транспортних засобів, що використовуються ним на міжміських міжобласних маршрутах.

Крім того, судам належало встановити кількість транспортних засобів ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» (за обома наведеними критеріями) станом на дату подання ним документів на участь у Конкурсі, тобто 04 жовтня 2016 року, та перевірити її відповідність інформації, яка була подана таким перевізником для участі в Конкурсі.

При цьому, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначає, що інформація, яка зазначена перевізником та міститься у поданих ним документах на участь у конкурсі, повинна бути достовірною саме станом на момент їх подання та перевірятися організатором та/або його робочим органом не пізніше, ніж за два дні до проведення конкурсу.

Аналогічні правові висновки викладені в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 817/2178/16 (провадження № К/9901/47086/18).

З огляду на викладене, судами попередніх інстанцій помилково покладено в основу ухвалених ними рішень обставини щодо кількості автобусів позивача станом на 05 жовтня 2016 року, як таке було враховано судом першої інстанції та 25 жовтня 2016 року, що було прийнято до уваги судом апеляційної інстанції.

Разом з тим, судова колегія Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції про те, що за відсутності законодавчо визначеної методики розрахунку кількості транспортних засобів, що використовуються перевізником на міжміських міжобласних маршрутах, суд позбавлений можливості перевірити правильність наведення перевізником відповідного показника в його анкеті на участь у Конкурсі, оскільки даний показник формується на підставі дійсних наявних у перевізника дозволів на виконання певних видів транспортного сполучення станом на дату подання документів на участь у Конкурсі, тобто в даному випадку - 04 жовтня 2016 року.

Судами належало дослідити анкету перевізника ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО», зокрема в частині заповнення графи «необхідна кількість автобусів для перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів)» та перевірити інформацію щодо виконання вказаним перевізником рейсів №№ 71/72, 73/74, 75/76 по маршруту «Миколаїв-Одеса» станом на дату подання документів для участі у Конкурсі.

Крім того, при вирішенні цієї справи та дослідженні доводів позивача, які ним також наведені й у касаційній скарзі, з приводу невідповідності вимогам законодавства автобусів ТОВ «Миколаїв-Авто», які були переобладнані з вантажних транспортних засобів, судам належало установити точну кількість таких автобусів (в рішеннях судів та в касаційній скарзі зазначається три різні кількості 35, 40 та 45) станом на дату подання вказаним перевізником документів на участь у Конкурсі, та її відповідність інформації, наведеній у документах перевізника.

При цьому, слід було визначити перелік відповідних переобладнаних автобусів, перевірити чинність протоколів їх випробувань та взагалі встановити наявність таких протоколів щодо кожного з них (зокрема, щодо транспортних засобів IVECO 35.10 ДНЗ НОМЕР_1 , MERCEDES-BENZ 308D ДНЗ НОМЕР_2 , VOLKSWAGEN LT 35D ДНЗ НОМЕР_4 , MERCEDES-BENZ 416CDI ДНЗ НОМЕР_5 ), оскільки такі обставини безпосередньо впливають на визначення загальної кількості транспортних засобів ТОВ «Миколаїв-Авто» та на відповідність даного перевізника умовам конкурсу, що перебуває у причино-наслідковому зв`язку з наявність підстав для його допуску до участі в Конкурсі.

Водночас, судова колегія звертає увагу на те, що у відповідності до приписів Закону № 2344-ІІІ та Порядку № 1081 організатор Конкурсу (тобто відповідач) наділений повноваженнями щодо перевірки чинності вказаних вище протоколів випробувань транспортних засобів станом на дату подання перевізником документів на участь у конкурсі, але він неуповноважений перевіряти правомірність їх видачі.

Вказані обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору, однак не були встановлені судами попередніх інстанцій.

Таким чином, під час нового розгляду справи, судам слід з`ясувати вищезазначені обставини в цій справі та надати їм відповідну оцінку.

Разом з тим, аналізуючи всі доводи учасників справи, суд касаційної інстанції відхиляє твердження скаржника про те, що розрахунок сумарної пасажиромісткості автобусів ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО», яка має значення для вирішення питання щодо здобуття учасником конкурсу додаткових 6-ти балів, повинен здійснюватися з урахуванням відповідного показника за 2015-й рік та із застосуванням коефіцієнта 10% не від початкової мінімальної межі 300, а від мінімального показника за кожний рік.

З цього приводу Верховний Суд зазначає, що регламентоване Порядком № 1081 правило нарахування додаткових балів (+6) учаснику конкурсу за наявність у нього від 300 до 500 пасажиромісць зі збільшенням цього показника на 10% за кожний рік з 2012 року до 2015 року передбачає збільшення вказаної мінімальної межі кількості місць на 10% від її початкового показника кожного року з 2012 по 2014 рік включно, тобто прийменник «до» має присічне значення, що узгоджується з його морфологічим навантаженням.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 711/7895/16-а (провадження № К/9901/21420/18).

З оглядну на це, при новому розгляді цієї справи за результатами з`ясування вищенаведених кількісних характеристик автотранспорту перевізника ТОВ «МИКОЛАЇВ-АВТО» суду першої інстанції належить встановити загальну кількість наявних у нього пасажиромісць та перевірити наявність підстав для нарахування додаткових 6-ти балів за формулою «300+10% = 330 (2012 рік); 330+30 = 360 (2013 рік); 360+10% = 390 (2014 рік)», яка була правомірно застосована судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи.

Крім того, вирішуючи питання щодо належності обрання позивачем способу захисту прав та інтересів, які він вважає порушеними, судам у контексті вимог статті 2 КАС України слід встановити коло відповідних дискреційних повноважень, зокрема щодо вирішення питання про видачу та анулювання дозволів на перевезення пасажирів, та ступінь їх реалізації, у межах спірних правовідносин.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Таким чином, неповне з`ясування судами дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухвалених рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Враховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду першої інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АВТО-ЕКСПРЕС» - задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції (Донецького окружного адміністративного суду).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов