ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №806/602/16
адміністративне провадження №К/9901/19741/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу №806/602/16
за позовом ОСОБА_1 до Луцького міськрайонного суду Волинської області про зобов`язання надати публічну інформацію, провадження у якій відкрито
за заявою ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2016 року (К/800/28845/16),
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Луцького міськрайонного суду Волинської області (далі - відповідач) із вимогами: зобов`язати Луцький міськрайонний суд Волинської області надати позивачу публічну інформацію - копії декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік суддів Луцького міськрайонного суду Волинської області ОСОБА_4 , ОСОБА_5 і ОСОБА_6 і членів їхніх сімей.
2. На обґрунтування вимог позивач зазначив, що Луцький міськрайонний суд Волинської області, відповідно до приписів чинного законодавства, неправомірно відмовив ОСОБА_1 в наданні такої публічної інформації.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 звернувся із письмовими запитами №ІС-002/2016-01-30, №ІС-003/2016-01-30, №ІС-004/2016-01-30 до Луцького міськрайонного суду Волинської області про надання публічної інформації, а саме: у встановлений законодавством строк надіслати копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік суддів Луцького міськрайонного суду Волинської області ОСОБА_3 , ОСОБА_5 і ОСОБА_6 і членів їхніх сімей (а.с.9-10).
4. Листами від 08.02.2016 (а.с.10 зворот, 11-13) відповідач надав відповіді, якими відмовив у наданні інформації з тих підстав, що у декларації містяться відомості щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків, а також щодо місця проживання та реєстрації декларанта, місцезнаходження об`єктів, які є інформацією з обмеженим доступом і оприлюдненню не підлягають. Декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру містять інформацію про персональні дані як декларанта, так і членів сім`ї декларанта, що є інформацією з обмеженим доступом, поширення якої дозволяється лише за згодою цих осіб. Тому оприлюдненню підлягають не самі декларації, а певні відомості зазначені у декларації, що не є інформацією з обмеженим доступом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
5. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року, адміністративний позов задоволено:
5.1. зобов`язано Луцький міськрайонний суд Волинської області надати ОСОБА_1 публічну інформацію - копії декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2014 рік суддів Луцького міськрайонного суду Волинської області ОСОБА_3 , ОСОБА_5 і ОСОБА_6 і членів їхніх сімей.
6. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що відповідно до частини п`ятої статті 6 Закону України від 13.01.2011 №2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI) не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.
7. Оскільки Луцький міськрайонний суд Волинської області є державним органом і фінансується за рахунок бюджетних коштів, то інформація щодо осіб (прізвище, ім`я та по-батькові, займана посада, назва структурного підрозділу), які отримали ці кошти, є публічною.
8. Відповідно до частини другої статті 22 Закону №2939-VI відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
9. Щодо права фізичної особи на доступ до публічної інформації зазначено в судових рішеннях Вищого адміністративного суду в справах: №К/800/53664/13 від 23.01.2014, №К/800/64051/14 від 18.06.2015, №К/800/13813/14 від 14.01.2015, №К/9991/78084/12 від 26.06.2014, №К/800/13553/15 від 08.07.2015.
10. З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов висновку, що відмова відповідача у наданні позивачу запитуваної інформації є протиправною, адже Луцький міськрайонний суд Волинської області повинен надати ОСОБА_1 копії декларацій запитуваних суддів із закритими персональними даними, які не підлягають розголошенню.
11. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
12. Скасовуючи постанову суду першої інстанції, Житомирський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що відомості, які містяться в декларації (окрім відомостей щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта, а також реєстрації місця проживання, дати народження, місцезнаходження об`єктів, які наводяться в декларації) є інформацією з відкритим доступом.
13. Відповідно до частини сьомої статті 6 Закону №2939-VI обмеженому доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. Отже, на думку суду апеляційної інстанції, сама по собі декларація надана бути не може. Належним наданням відповіді на запит позивача є надання інформації, яка міститься в декларації, крім тієї, що зазначена в абзаці другому статті 12 Закону України від 07 квітня 2011 року №3206-VI «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі - Закон №3206-VI). Оскільки позивач просить надати саме копії декларацій, а не інформацію з відкритим доступом, його позов задоволенню не підлягає.
14. Також суд апеляційної інстанції послався на постанову Верховного Суду України від 21 червня 2016 року в справі №826/14553/13-а, в якій викладено обставини в аналогічній справі за адміністративним позовом особи про отримання завірених копій декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2011-2012 роки суддів Конституційного Суду України.
15. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу.
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2016 року відмовлено у відкритті касаційного провадження на підставі пункту 5 частини п`ятої статті 214 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017; далі - КАС України) за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року.
17. Відмовляючи у відкритті касаційного провадження в справі, Вищий адміністративний суд України виходив із того, що обставини, які зазначені скаржником у касаційній скарзі, досліджувалися та перевірялися судом апеляційної інстанції з наданням їм належної правової оцінки. Виходячи зі змісту касаційної скарги та оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, касаційна скарга є необґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки заявник не наводить підстав, які б дозволили уважати, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального чи процесуального права.
IV. Доводи заяви
18. Не погодившись із такою ухвалою Вищого адміністративного суду України позивач подав заяву про її перегляд Верховним Судом України, посилаючись на наявність підстави, установленої пунктом 1 частини першої статті 237 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), а саме: неоднакове застосування судом касаційної інстанції у подібних правовідносинах одних і тих самих норм матеріального права, що, на думку заявника, підтверджується рішеннями касаційного суду від 14.01.2015 (справа №К/800/13813/14), від 30 липня 2014 року (справа №К/800/25119/14).
19. Заявник просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2016 року і постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року і залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року.
20. Ухвалою судді Верховного Суду України від 14 квітня 2017 року відкрито провадження в справі за позовом ОСОБА_1 до Луцького міськрайонного суду Волинської області про зобов`язання надати публічну інформацію.
21. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017), 09 січня 2018 року матеріали зазначеної заяви передано на розгляд до Верховного Суду.
22. За наслідками автоматизованого розподілу заяву передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
23. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 червня 2019 року заяву передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Оцінка Верховного Суду
25. За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 237 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) підставами перегляду Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах може бути: неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права - при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів.
26. Аналіз судового рішення, заяву про перегляд якого подано позивачем, свідчить, що у цій справі Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою, з огляду на її необґрунтованість, оскільки викладені в ній обставини і зміст оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції не дає підстав для висновку про те, що таким судом допущено порушення норм матеріального чи процесуального права.
27. Проте у постанові Вищого адміністративного суду України від 14.01.2015 №К/800/13813/14, яку додано на підтвердження неоднакового застосування норм матеріального права, цей суд скасував рішення судів попередніх інстанцій щодо ненадання публічної інформації (копій декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру Рівненського міського голови та його заступників за період з 2011 по 2012 року), дійшовши висновку про обов`язковість надання таких на інформаційний запит (за винятком інформації з обмеженим доступом).
28. Водночас Вищий адміністративний суд України визнав неправильними мотиви, з яких виходив суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог. Так, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що сама по собі декларація надана бути не може, а належним наданням відповіді на запит позивача є надання інформації, яка міститься в декларації, крім тієї, що зазначена в абзаці другому статті 12 Закону №3206-VI. Оскільки позивач просить надати саме копії декларацій, його позов задоволенню не підлягає. Однак суд наголосив, що відповідно до частини сьомої статті 6 Закону №2939-VI обмеженню до доступу підлягає інформація, а не сам документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, тоді для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
29. Таким чином, у доданій для порівняння постанові Вищого адміністративного суду України від 14.01.2015 №К/800/13813/14 по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано норми частини сьомої статті 6 Закону №2939-VI.
30. Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм матеріального права у подібних правовідносинах, Суд керується таким.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до статті 1 Закону України від 2 жовтня 1992 року №2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон №2657-XII; у редакції, чинній на момент звернення позивача з інформаційним запитом) інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
33. Згідно з частинами першою, другою статті 7 Закон №2657-XII право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
34. Статтею 1 Закону №2939-VI (далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача з інформаційним запитом) передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
35. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (стаття 3 Закону №2939-VI).
36. Відповідно до статті 5 Закону №2939-VI доступ до публічної інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
37. Частина перша статті 6 Закону №2939-VI встановлює, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
38. Згідно з частиною другою статті 6 Закону №2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
39. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону №2939-VI інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.
40. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше (частина четверта статті 6 Закону №2939-VI).
41. Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (частина п`ята статті 6 Закону №2939-VI).
42. Відповідно до частини шостої статті 6 Закону №2939-VI не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім відомостей, зазначених в абзаці 4 частини першої статті 47 вказаного Закону.
43. Так, абзацом 4 частини першої статті 47 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1700-VII «Про запобігання корупції» встановлено, що зазначені у декларації відомості щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, місця проживання, дати народження фізичних осіб, щодо яких зазначається інформація в декларації, місцезнаходження об`єктів, які наводяться в декларації (крім області, району, населеного пункту, де знаходиться об`єкт), є інформацією з обмеженим доступом та не підлягають відображенню у відкритому доступі.
44. Частиною третьою статті 5 Закону України від 01 червня 2010 року №2297-VI «Про захист персональних даних» (у редакції, чинній на момент звернення позивача з інформаційним запитом) також передбачено, що персональні дані, зазначені у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, оформленій за формою і в порядку, встановленими Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», не належать до інформації з обмеженим доступом, крім відомостей, визначених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
45. Так, відповідно до абзацу 2 частини другої статті 12 Закону України від 07 квітня 2011 року №3206-VI «Про засади запобігання і протидії корупції» відомості щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, а також щодо місця проживання та реєстрації декларанта, місцезнаходження об`єктів, які наводяться в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, є інформацією з обмеженим доступом та оприлюдненню не підлягають.
46. З аналізу наведених норм убачається, що відомості, які містяться в декларації (окрім відомостей щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта, а також реєстрації місця проживання, дати народження, місцезнаходження об`єктів, які наводяться в декларації) є інформацією з відкритим доступом.
47. Згідно з частиною сьомою статті 6 Закону №2939-VI обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
48. Отже, у такому випадку копія документу (декларація про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру) повинна надаватися у звичайному порядку, однак інформація, доступ до якої обмежено, вилучається шляхом ретушування або іншим способом на вибір розпорядника інформації.
49. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 грудня 2018 року №727/358/16-а.
50. Таким чином, ураховуючи обставини справи, що розглядається, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що відмова відповідача у наданні позивачу запитуваної інформації є протиправною, оскільки Луцький міськрайонний суд Волинської області повинен був надати ОСОБА_1 копії декларацій запитуваних суддів із закритими персональними даними, які не підлягають розголошенню.
51. Відповідно до підпункту «б» пункту 2 частини другої статті 243 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) у разі неправильного застосування судом (судами) норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору, суд має право скасувати судове рішення (судові рішення) та залишити в силі судове рішення (судові рішення), що було помилково скасовано судом апеляційної та/або касаційної інстанції.
52. Оскільки судом апеляційної інстанції було неправильно застосовано норми матеріального права і помилково скасовано постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року, а судом касаційної інстанції це порушення виправлено не було, Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення заяви позивача, скасування постанови Житомирського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року, ухвали Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2016 року і залишення в силі рішення суду першої інстанції.
53. Керуючись статтями 237 241-243 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), підпунктом 1 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону №2147-VІІІ), Суд
ПОСТАНОВИВ:
54. Заяву ОСОБА_1 задовольнити.
55. Скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 09 листопада 2016 року, залишивши в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 09 червня 2016 року.
56. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко