ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №806/658/17
провадження №К/9901/38799/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації, Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб - Управління Укртрансбезпеки у Житомирській області, Житомирської районної громадської організації Асоціація автомобільних перевізників Житомирського району "Чумак", Товариства з обмеженою відповідальністю "Залізний Пегас", фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_4 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Токаревої М. С., та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Шидловського В. Б., суддів: Іваненко Т. В., Охрімчук І. Г.
І. Суть спору
1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Житомирської обласної державної адміністрації (далі - Житомирська ОДА), Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА, за участю третіх осіб - Управління Укртрансбезпеки у Житомирській області, Житомирської районної громадської організації Асоціація автомобільних перевізників Житомирського району "Чумак", Товариства з обмеженою відповідальністю "Залізний Пегас", фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_3 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_4 , про визнання протиправною бездіяльність відповідачів щодо невиконання вимог постанов Кабінету Міністрів України № 354 від 17 травня 1993 року та № 555 від 16 серпня 1994 року в частині забезпечення безкоштовного проїзду у міському і приміському громадському транспорті пенсіонерів за віком та зобов`язати виконати наведені постанови.
2. В мотивування позову зазначила, що є пенсіонеркою за віком та має право на пільговий проїзд у міському та приміському транспорті, проте їй відмовляють у наданні послуги у пільговому перевезенні, посилаючись на вказівки перевізника.
2.2. Вважаючи, що відповідачами не виконуються вимоги чинного законодавства, ОСОБА_1 звернулась до суду з метою захисту своїх прав.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Протягом 2016-2017 років ОСОБА_1 неодноразово зверталась до різних органів та установ, зокрема до Житомирської ОДА, Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА з повідомленнями стосовно того, що на приміських маршрутах Житомирської області водії їй як пенсіонеру за віком, відмовляють у пільговому безкоштовному перевезенні.
4. На усі звернення ОСОБА_1 відповідачами надавались відповіді за змістом яких вбачається, що на час звернень позивача кошти перевізникам за пільговий проїзд пасажирів не відшкодовуються у зв`язку з відсутністю субвенцій з Державного бюджету України.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, в позові відмовлено.
6. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції не заперечував право пенсіонера за віком на пільгові перевезення міським та приміським автотранспортом, але поряд із цим зазначив про відсутність з боку відповідачів бездіяльності щодо забезпечення такого права позивача.
7. Зазначена позиція була підтримана і Житомирським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
8. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
9. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов`язань. Відсутність бюджетних асигнувань не може слугувати підставою для звільнення відповідачів від відповідальності за порушення норм постанов Кабінету Міністрів України № 354 від 17 травня 1993 року та № 555 від 16 серпня 1994 року в частині забезпечення безкоштовного проїзду у міському і приміському громадському транспорті пенсіонерів за віком, дія яких поширюється на всю територію України.
10. Водночас, представники відповідачів у відзивах вказують на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Пільги з безоплатного користування приміським транспортом окремих категорій громадян передбачені Законом України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні", постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354 "Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування", що передбачає безплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах із врахуванням в подальшому прийнятої постанови Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1994 р. № 555 "Про поширення чинності постанови Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354" на інвалідів.
15. Відповідно до статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації; на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі району - на районні державні адміністрації.
16. Частиною другою статті 29 Закону України "Про автомобільний транспорт" передбачено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов`язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.
17. За приписами статті 37 Закону України "Про автомобільний транспорт" пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом.
18. Частиною першою статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" встановлено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.
19. За змістом пункту 2 частини першої статті 20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації забезпечують організацію транспортного обслуговування населення тощо.
20. Відповідно до розпорядження голови Житомирської ОДА від 07 липня 2009 № 222 "Про організацію пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування Житомирської області" функції організації пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Житомирської області покладено на головне управління промисловості та розвитку інфраструктури Житомирської обласної державної адміністрації (організатор), (на даний час Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА).
21. Згідно з Положенням про Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА, затвердженого розпорядженням голови Житомирської ОДА від 03 серпня 2015 року № 229, Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської облдержадміністрації є структурним підрозділом облдержадміністрації, являється юридичною особою публічного права, та реалізує певні функції держави у визначеній галузі. Підпунктом 14 пункту 5 Положення визначено, що управління організовує відповідно до законодавства проведення конкурсів на визначення перевізників пасажирів на приміських та внутрішньообласних автобусних маршрутах.
22. Відповідно до статті 12 Закону України "Про транспорт" підприємства транспорту зобов`язані забезпечувати права на пільги громадян щодо користування транспортом. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється безпідставно відмовлятись від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Обґрунтованою підставою для відмови від пільгового перевезення в необмеженому розмірі можна вважати відсутність договірних відносин з цього приводу.
23. Фінансування видатків на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорії громадян передбачено Порядком фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256, який діяв на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 256) пунктом 2 якого передбачено, що фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.
24. Пунктом 3 Порядку № 256 встановлено, що головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.
25. Приписами пункту 4 Порядку № 256 обумовлено, що перерахування сум субвенцій на фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення провадиться Державною казначейською службою згідно з помісячним розписом асигнувань державного бюджету, але в межах фактичних зобов`язань відповідних бюджетів щодо пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
26. За змістом пункту 5.1. Порядку № 256 підприємствам транспорту не відшкодовуються за рахунок субвенцій з державного бюджету втрати їх доходів від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, та інші видатки (враховуючи, що фінансове забезпечення таких перевезень здійснюється за рахунок інших бюджетних програм головних розпорядників коштів державного бюджету, власних надходжень транспортних підприємств та інших джерел відповідно до законодавства), а саме: а) стосовно окремих категорій громадян: студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів; громадян, які мають право на безоплатний проїзд відповідно до законодавства, з відшкодуванням втрат доходів транспортних підприємств за рахунок інших джерел; громадян, яким надано право на безоплатний проїзд за професійною ознакою; працівників транспортних підприємств, які отримали право на безоплатний проїзд за рішенням уповноважених органів, підприємств, їх об`єднань та трудових колективів; б) втрати доходів транспортних підприємств, зумовлені заниженими тарифами на послуги з перевезень; в) видатки, що не входять до компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, визначених законами України.
27. Відповідно до пункту 6 Порядку № 256 управління Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі щомісяця подають Державній казначейській службі відповідні дані щодо фактично нарахованих сум пільг, субсидій, допомоги та кредиторської заборгованості відповідних бюджетів згідно із зазначеними реєстрами.
У разі виникнення додаткових зобов`язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
Державна казначейська служба перераховує щомісяця до 25 числа субвенцію на виплату допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям та допомоги по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу згідно з уточненою інформацією про фактично нараховані у поточному місяці суми допомоги.
28. Згідно з пунктом 7 Порядку № 256 Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові органи обласних держадміністрацій протягом двох операційних днів після отримання коштів субвенцій надають органам Державної казначейської служби платіжні доручення щодо перерахування цих коштів на рахунки районних бюджетів, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пропорційно фактичним зобов`язанням з пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян відповідних бюджетів на дату проведення платежів з їх оплати.
Щомісячні суми субвенцій перераховуються органами Державної казначейської служби на рахунки місцевих бюджетів з урахуванням їх обсягів, передбачених у бюджеті Автономної Республіки Крим, обласних бюджетах для відповідних місцевих бюджетів.
Органи Державної казначейської служби протягом операційного дня з часу отримання відповідних платіжних доручень направляють кошти субвенцій на рахунки місцевих бюджетів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби.
29. У пункті 8 Порядку № 256 передбачено, що отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків. Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів здійснюють у п`ятиденний строк розрахунки з постачальниками відповідних послуг і ведуть облік за видами пільг населенню на оплату, зокрема компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян.
30. Відповідно до статті 22 Бюджетного кодексу України, головні розпорядники коштів Державного бюджету України отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводять у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечує управління бюджетними асигнуваннями.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Аналіз наведених правових норм свідчить, що саме на Управління промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА покладені функції організації пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, визначених Законом України "Про автомобільний транспорт".
32. Так, Управлінням промисловості, розвитку інфраструктури та туризму Житомирської ОДА як організатором пасажирських перевезень на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території Житомирської області, на виконання вимог статті 31 Закону України "Про автомобільний транспорт" укладались відповідні договори з переможцями конкурсу на обслуговування маршрутів, якими користується ОСОБА_1 , що свідчить про належне виконання обов`язку з організації пасажирських перевезень в приміському сполученні.
33. При цьому у пункті 7.1. договорів на обслуговування маршрутів зазначено, що перевезення пільгових категорій пасажирів здійснюється відповідно до вимог чинного законодавства. (Перевізник укладає договір з відповідними управліннями праці та соціального захисту населення на предмет фінансування пільгових перевезень на підставі Бюджетного кодексу України). Перевізник може здійснювати перевезення інших пільгових категорій громадян, не визначених Законом України "Про Державний бюджет", за власний рахунок.
34. За таких обставин, саме на перевізників та управління праці та соціального захисту населення покладено обов`язок щодо укладання договорів на предмет фінансування пільгових перевезень.
35. Таким чином Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що вказані правовідносини виникають між їх учасниками без участі відповідачів як суб`єктів владних повноважень, які, в свою чергу, не допустили протиправної бездіяльності, оскільки не є стороною таких правовідносин.
36. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції такі договори не було укладено.
37. Водночас неукладання договорів між перевізниками і управліннями праці та соціального захисту населення не може свідчити про бездіяльність відповідачів, оскільки це не відноситься до їх обов`язку.
38. Натомість в матеріалах справи містяться численні звернення Житомирської ОДА до Президента України, різних державних органів та установ щодо фінансового забезпечення компенсації за пільговий проїзд.
39. Разом з цим слід зазначити, що з аналізу частини другої статті 29 Закону України "Про автомобільний транспорт" вбачається, що саме на перевізника чинним законодавством покладено обов`язок щодо пільгового перевезення пасажирів, який у перевізника виникає незалежно від укладання з управління праці договору що фінансування такого перевезення.
40. При цьому за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв`язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України, здійснюються компенсаційні виплати перевізникам.
41. Перерахування ж коштів субвенції здійснюється на підставі фактично зареєстрованих зобов`язань відповідно до Порядку № 256 та згідно з нормативами, встановленими Міністерством фінансів України, які щорічно переглядаються та затверджуються на один рік.
42. Аналіз правових норм дає підстави дійти висновку, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.
43. Разом з тим, видатки для фінансування забезпечення пільгового проїзду автомобільним транспортом окремих категорій громадян Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" та Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" не передбачено, а відтак відповідні видатки у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам не надходили.
44. Відповідно до Бюджетного кодексу України компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян віднесено до видатків, що здійснюються з бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об`єднаних територіальних громад, що створюються згідно із Законом та перспективним планом формування територій громад, за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на державні програми соціального захисту та видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з місцевих бюджетів.
45. Водночас, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції, що відсутність фінансування не може бути підставою для відмови перевізником у пільговому перевезенні певних категорій громадян, яким Законом надано таке право, а порядок та алгоритм відшкодування витрат та фінансування пільгових перевезень виникає між перевізником та державою після надання пільгового перевезення.
46. За такого правового врегулювання та обставин справи, слід констатувати недопущення відповідачами бездіяльності щодо забезпечення безкоштовного проїзду у міському і приміському громадському транспорті пільгових категорій громадян, оскільки відповідачі діяли у межах наданих їм повноважень.
47. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
48. Доводи ж касаційних скарг не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
49. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
50. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 травня 2017 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді В. М. Бевзенко
Н. А. Данилевич