№ 807/150/16 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 квітня 2020 року

Київ

справа №807/150/16

адміністративне провадження №К/9901/14864/18, К/9901/14865/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом заступника прокурора Закарпатської області до Ужгородської міської ради, третя особа: Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області про визнання нечинним та скасування рішення за касаційними скаргами Баранинської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, заступника прокурора Закарпатської області - начальника управління представництва інтересів громадянина або держави в суді на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Шешені О.М. від 28 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пліша М.А., Шинкар Т.І., Ільчишин Н.В. від 28 листопада 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2016 року заступник прокурора Закарпатської області (далі - позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Ужгородської міської ради (далі - відповідач), третя особа: Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - третя особа), в якому просив визнати нечинним та скасувати рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 від 9 листопада 2015 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 1866 від 9 листопада 2015 року, яким затверджено Генеральний план (коригування) міста Ужгорода, суперечить та порушує вимоги Земельного та Водного кодексів України, Закону України «Про регулювання містобудівної документації», ДНБ 360 - 92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», а також державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, через порушення норми площ зелених зон загального користування у житлових кварталах.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент розгляду по суті та вирішення даної справи відсутній предмет спору, оскільки оскаржуване рішення, що є предметом позовних вимог, скасовано самим же органом місцевого самоврядування, зокрема, рішенням Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року «Про затвердження містобудівної документації» № 119.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

Не погоджуючись з постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, Баранинська сільська рада та заступник прокурора Закарпатської області - начальник управління представництва інтересів громадянина або держави в суді звернулися з касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційні скарги подано 18 грудня 2016 року та 26 грудня 2016 року.

Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 18 січня 2017 року та від 23 січня 2017 року відкриті касаційні провадження у справі № 807/150/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом закінчено не було.

Ухвалою Верховного Суду від 8 квітня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 807/150/16 за касаційними скаргами Баранинської сільської ради, заступника прокурора Закарпатської області - начальника управління представництва інтересів громадянина або держави в суді на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Ужгородською міською радою було прийнято рішення від 9 листопада 2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881.

Даним рішенням затверджено містобудівну документацію, а саме: Генеральний план (коригування) м. Ужгорода, План зонування території м. Ужгорода, та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території міста Ужгорода.

У подальшому було прийнято рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 119 від 10 березня 2016 року, яким, зокрема, визнано таким, що втратило чинність рішення XXVII сесії міської ради VI скликання 09 листопада 2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації»; затверджено містобудівну документацію: Коригування генерального плану м. Ужгорода та План зонування території м. Ужгорода».

Підставою для скасування рішення № 1881 від 09 листопада 2015 року Ужгородською міською радою визначено приведення його у відповідність вимогам чинного законодавства, а саме через невідповідність вимогам Земельного та Водного кодексів України, Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», «Про землеустрій» та підзаконним нормативно-правовим актам.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі Баранинська сільська рада вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки тому, що містобудівною документацією, яка затверджена рішенням відповідача від 9 листопада 2015 року № 1881 та рішенням від 10 березня 2016 року № 119, протиправно включено до меж міста Ужгорода землі сусідніх населених пунктів, що належать на праві комунальної власності територіальним громадам цих населених пунктів, без узгодження з ними. Так, згідно із Основними положеннями коригування генерального плану м. Ужгорода, що виконаний Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя» до нових меж міста включено орієнтовно 700 га земель за рахунок земель сільських рад Баранинської, Холмської, Коритнянської, Великолазівської та Оноківської.

Також скаржник зазначає, що залишаючи без розгляду адміністративний позов Баранинської сільської ради, яким третя особа просила місцевий адміністративний суд визнати незаконними генеральний план (коригування) м. Ужгорода та план зонування території м. Ужгорода, виконані державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя», що затверджені рішенням Ужгородської міської ради VII скликання від 10 березня 2016 року та рішенням Ужгородської міської ради VI скликання від 09 листопада 2015 року, та скасувати як протиправне рішення Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року № 119 «Про затвердження містобудівної документації», суд першої інстанції обмежив право третьої особи на судовий захист.

У касаційній скарзі заступник прокурора Закарпатської області вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновків про відсутність предмету спору у зв`язку із скасуванням міською радою рішення Ужгородської міської ради від 9 листопада 2015 року № 1881, які є помилковими та не відповідають загальним положенням КАС України у зв`язку з тим, що міська рада скасувала власне рішення № 1881 від 9 листопада 2015 року, незважаючи на те, що згідно його приписів виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а саме: радою прийняті рішення щодо надання дозволів на розробку проектів відведення земельних ділянок, видано містобудівні умови та обмеження щодо забудови земельних ділянок тощо.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року не відповідають, а викладені у касаційних скаргах доводи скаржників є частково обґрунтовані з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи було оскаржуване рішення Ужгородської міської ради прийнято, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також на законних підставах, розумно та пропорційно.

Разом з тим, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій не надавали правової оцінки оскаржуваному рішенню Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 від 9 листопада 2015 року на предмет його відповідності визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, а дійшли до висновку про відсутність предмету спору, оскільки це рішення було визнано нечинним самим суб`єктом владних повноважень.

Колегія суддів вважає такий підхід помилковим у зв`язку з наступним.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В окремих законодавчих актах визначено деякі поняття, які також слід брати до уваги:

- нормативний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану теплових, тепловикористальних установок та мереж, їх експлуатації, проектування та будівництва (стаття 1 Закону України «Про теплопостачання» № 2633-IV від 2 червня 2005 року);

- нормативний документ - документ, що встановлює правила, настанови чи характеристики щодо діяльності або її результатів (стаття 1 Закону України «Про стандартизацію» № 1315-VII від 5 червня 2014 року);

- нормативно-технічний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану і експлуатації електричних установок та мереж (стаття 1 Закону України «Про ринок електричної енергії» № 2019-VIII від 13 квітня 2017 року).

Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.

У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта також викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що рішенням Ужгородської міської ради № 1881 від 9 листопада 2015 року «Про затвердження містобудівної документації» затверджено Генеральний план (коригування) м. Ужгорода та План зонування території м. Ужгорода.

Визначення цих понять наведені у статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до цієї статті генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Статтею 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня.

Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Частиною першою статті 16 цього ж Закону передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що генеральний план населеного пункту та план зонування містять правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту та план зонування, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло, оскільки кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення). Так, постанова Верхової Ради України про перейменування населеного пункту прямо стосується його як адміністративно-територіальної одиниці (насамперед відповідних органів влади), а жителів - лише опосередковано, тому вона є індивідуально-правовим актом.

Крім того, необхідно вказати на таку особливістю нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016).

Рішення Ужгородської міської ради від 9 листопада 2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації» стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарювання. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуване рішення має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

У зв`язку із наведеним колегія суддів доходить до висновку, що оскаржуване рішення Ужгородської міської ради від 9 листопада 2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації» є нормативно-правовим актом.

На момент розгляду справи у суді першої інстанції рішенням Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» № 119 від 10 березня 2016 року було визнано таким, що втратило чинність рішення XXVII сесії міської ради VI скликання від 9 листопада 2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації». На цій підставі суди попередніх інстанцій, не перевіряючи законності оскаржуваного рішення, дійшли до висновку про відсутність предмету спору, а отже, й відсутність підстав вважати, що оскаржуване рішення порушує прав чи інтереси позивача, а у даному випадку - держави.

Такий висновок колегія суддів вважає передчасним з огляду на наступне.

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Разом з тим, суди не врахували, що на підставі оскаржуваного рішення Ужгородської міської ради від 9 листопада 2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації», яке було чинним на момент подання адміністративного позову, виникли певні правові відносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

Зокрема, як зазначає у касаційній скарзі прокурор, судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки тому, що Ужгородською міською радою на виконання оскаржуваного рішення прийняті рішення щодо надання дозволів на розробку проектів відведення земельних ділянок, видано містобудівні умови та обмеження щодо забудови земельних ділянок тощо. Ці доводи заявлялись прокурором у позовній заяві та в апеляційній скарзі.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача, у тому числі інтереси держави.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 766/12374/17, від 29 листопада 2019 року у справі № 335/2236/15-а(2-а/335/1/2016).

У справі, що розглядається, із позовом до суду звернувся заступник прокурора Закарпатської області з метою захисту державних інтересів, які зумовлені недотриманням під час розроблення та затвердження містобудівної документації вимог законодавства, чим порушено права мешканців територіальної громади міста Ужгорода, а також деяких прилеглих до міста територіальних громад, зокрема, Баранинської, Холмської, Коритнянської, Великолазівської та Оноківської.

Разом з тим, суди не надали належної правової оцінки вказаним обставинам, зокрема, не перевірили факти реалізації оскаржуваного рішення, не встановили, чи мало місце поновлення порушених внаслідок прийняття оскаржуваного рішення прав та інтересів мешканців відповідних територіальних громад.

Колегія суддів враховує, що сам по собі факт втрати чинності оскаржуваного рішення у зв`язку із прийняттям відповідачем рішення № 119 від 10 березня 2016 року не призвів до поновлення порушених інтересів держави, оскільки у період з 9 листопада 2015 року по 10 березня 2016 року, коли було чинним оскаржуване рішення, надавалися дозволи на розробку проектів відведення земельних ділянок, видавались містобудівні умови та обмеження щодо забудови земельних ділянок, тобто були реалізовані положення оскаржуваного рішення, яким затверджено містобудівну документацію.

Отже, суди, відмовляючи у задоволенні позову у зв`язку із втратою чинності оскаржуваним рішенням, мали перевірити факт повного відновлення законних прав та інтересів мешканців громади, після самостійного визнання суб`єктом владних повноважень власного рішення від 9 листопада 2015 року № 1881 нечинним.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Велика Палата Верховного Суду та Верховного Суду від 17 березня 2020 року у справі № 2340/4486/18.

Колегія суддів також враховує, що суди першої та апеляційної інстанцій розглядали справу з дотриманням загального порядку, передбаченого для судового розгляду справ, зокрема, щодо оскарження актів індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, однак, як було з`ясовано, оскаржуване рішення має ознаки нормативно-правового акта, а тому справа про визнання протиправним та скасування такого рішення мала розглядатися в особливому порядку, визначеному статтею 171 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи у суді попередніх інстанцій).

Так, статтею 171 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) та статтею 264 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина одинадцята статті 171 КАС України у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень, та частина перша статті 265 КАС України у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови).

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.

Також суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Колегія суддів також враховує, що стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам. Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Зазначений засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату, а ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає змісту цього поняття.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 28 березня 2018 року в справі № 705/552/15-а.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (заява № 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов`язання за цим положенням. Межі обов`язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа, заява № 30210/96).

З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу щодо оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування без урахування особливостей, встановлених статтями 264-265 КАС України, без дотримання принципу офіційного з`ясування обставин у справ, а також не надали правової оцінки оскаржуваному рішенню міськради та фактично не розглянули справу по суті, не перевірили можливість відновлення законних прав та інтересів позивача без визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення у судовому поряду, то відповідно до статті 353 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційні скарги Баранинської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області та заступника прокурора Закарпатської області слід задовольнити частково, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню міськради та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Баранинської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області та заступника прокурора Закарпатської області - начальника управління представництва інтересів громадянина або держави в суді задовольнити частково.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2016 року скасувати та направити справу на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін