ПОСТАНОВА
Іменем України
05 березня 2020 року
Київ
справа №810/465/16
адміністративне провадження №К/9901/13802/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» до Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є - Державна аудиторська служба України, про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Желтобрюх І.Л., суддів Мамчура Я.С., Шостака О.О.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2016 року Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі - ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль») звернулося до суду з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Державної фінансової інспекції України від 26 січня 2016 року №05-14/110 «Щодо усунення порушень законодавства».
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
2. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправною і скасовано вимогу Державної фінансової інспекції України від 26 січня 2016 року №05-14/110 «Щодо усунення порушень законодавства». Стягнуто з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції України 1378 грн.
3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржувана вимога відповідача є незрозумілою та не містить чіткого способу її виконання, - позовні вимоги є обґрунтованими, а позов таким, що підлягає задоволенню.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції України задоволено. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року скасовано. У задоволенні позову відмовлено.
5. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» подало касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року та залишити в силі постанову Київського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року.
7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції є незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм матеріального та процесуального права. У касаційній скарзі вказано про те, що ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» не погоджується з оскаржуваною вимогою відповідача від 26 січня 2016 року №05-14/110, оскільки викладені у ній твердження не відповідають дійсності, є необґрунтованими та формують безпідставний висновок, що суперечить вимогам законодавства, а суд апеляційної інстанції, відмовляючи в її скасуванні, надав неправильну правову оцінку обставинам справи та порушив норми матеріального права.
8. Також ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» подало клопотання про передачу справи №810/465/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки ця справа, на його переконання, містить виключну правову проблему і її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, при цьому що Суд, при винесенні рішення, може відступити від вже наявної практики.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Відповідачем заперечення (відзив) на касаційну скаргу не подано.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04 жовтня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. На підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2018 року касаційну скаргу відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Васильєва І.А. (суддя-доповідач, головуючий суддя), Пасічник С.С., Юрченко В.П.).
12. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 20 січня 2020 року касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 30 січня 2020 року прийнято до провадження.
13. Ухвалою Верховного Суду від 03 березня 2020 року замінено відповідача у справі - Державну фінансову інспекцію України на її правонаступника - Державну аудиторську службу України та призначено справу до розгляду в попередньому судовому засіданні на 05 березня 2020 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
14. ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» є юридичною особою, що зареєстрована 23 березня 1993 року виконавчим комітетом Бориспільської міської ради Київської області.
15. Відповідно до пункту 6.3 Статуту ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» генеральний директор підприємства несе відповідальність за реалізацію стратегії розвитку аеропорту, розробку і виконання фінансового плану аеропорту, результати господарської діяльності аеропорту; укладає договори, видає довіреності, відкриває в установах банків розрахункові та інші рахунки; у межах своєї компетенції видає накази та інші акти, дає вказівки, обов`язкові для всіх підрозділів та працівників аеропорту.
16. Згідно з пунктом 3.2 Статуту ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» аеропорт здійснює свою діяльність на основі і відповідно до чинного законодавства України.
17. 10 лютого 2015 року між ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (виконавець) та Приватним акціонерним товариством «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» (далі - ПАТ «Авіакомпанія «МАУ») (замовник) було укладено договір №02.4-14.15-1 про надання послуг Прем`єр VIP зали, відповідно до умов якого замовник доручає, а виконавець бере на себе зобов`язання надавати комплекс послуг авіапасажирам замовника за гостьовою схемою у Прем`єр VIP залі терміналу «D» ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» згідно з діючою Технологією обслуговування гостей аеропорту у Прем`єр VIP залі.
18. Обсяг послуг, їх вартість та умови надання визначалися договором і додатковими угодами до нього, а також відповідно до Технології обслуговування гостей аеропорту у Прем`єр VIP залі терміналу «D», яка була затверджена наказом в.о. генерального директора Дихне Є.Г. від 24 грудня 2014 року №01-07-1241.
19. З 24 листопада 2015 року по 14 грудня 2015 року Державною фінансовою інспекцією України відповідно до ухвали Печерського районного суду м.Києва від 20 листопада 2015 року №757/43433/15-к та на підставі направлення на проведення ревізії від 24 листопада 2015 року №1657 було проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» за період з 01 січня 2015 року по 01 листопада 2015 року, за результатами якої складено акт від 21 грудня 2015 року №05-21/147.
20. У ході ревізії встановлено, що в порушення частини третьої статті 62 Господарського кодексу України (далі - Господарський кодекс України), пункту 6.3 Статуту ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», пункту 3.1 Технологій обслуговування гостей аеропорту у Прем`єр VIP залі, затверджених наказом в.о. генерального директора Дихне Є.Г. від 24 грудня 2014 року №01-07-1241, ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» надано послуги з обслуговування 90 особам - як гостям аеропорту на замовлення ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» - за вартістю 516 грн, що є нижчою за встановлену вартість обслуговування цих осіб, визначену в Переліку комплексів послуг у Прем`єр VIP залі терміналу «D», що складає 1800 грн.
21. За встановлених обставин орган державного фінансового контролю виявив надання ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» послуг на замовлення ПАТ «Авіакомпанія «МАУ» 90 фізичним особам, не віднесеним до категорії гостей, визначеної пунктом 3.1 Технології обслуговування гостей аеропорту у Прем`єр VIP залі, за заниженою вартістю, в результаті чого ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» недоотримано фінансових ресурсів на суму 115560 грн.
22. Після проведення ревізії Державною фінансовою інспекцією України надіслало на адресу ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» вимогу від 26 січня 2016 року №05-14/110 «Щодо усунення порушень законодавства», в якій відповідач вимагав опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку і розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених в акті порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
23. Не погоджуючись із вказаною вимогою, ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» звернулося до суду з цим позовом.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
24. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2939-XII), Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (чинне на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №499/2011) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №310).
25. Згідно зі статтею 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю), який у своїй діяльності керується Конституцією України Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
26. Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (частина перша статті 2 Закону №2939-XII).
27. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль, зокрема за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів, а також усуненням виявлених недоліків і порушень.
28. Приписами пункту 6 Положення №310 визначено, що Державна фінансова інспекція України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій (підпункт 5); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (підпункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 21).
29. Державна фінансова інспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення №499/2011).
30. Зазначені норми узгоджуються з приписами статті 10 Закону №2939-XII, згідно з якою органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пункт 15).
31. Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ установлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
32. Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
VІІІ. Позиція Верховного Суду
33. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати відповідний державний фінансовий контроль і в разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
35. Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
36. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
37. Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
38. Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17 та від 14 лютого 2020 року в справі №825/3661/15-а.
39. У справі, що розглядається, оскаржено вимогу від 26 січня 2016 року №05-14/110, в якій Державна фінансова інспекція України вимагала від позивача опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку і розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених в акті порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
40. Оскільки у ході судового розгляду справи позивачем не доведено внесення до акта ревізії недостовірних і неправдивих відомостей, та, як наслідок, хибність висновків такої ревізії, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування оскаржуваної вимоги.
41. Також Верховний Суд уважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 ГК України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.
42. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують встановлених обставин справи та висновків суду апеляційної інстанції.
43. За таких обставин, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
44. Щодо заявленого позивачем клопотання про передачу справи №810/465/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то необхідно зазначити, що за правилами частин третьої-п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду та Великої Палати. Також суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
45. Ураховуючи те, що ця справа не відповідає критеріям наявності у ній виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики і колегія суддів Верховного Суду, розглядаючи цей спір, врахувала висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі №820/3534/16 та постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі №826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі №803/634/17, від 14 лютого 2020 року в справі №825/3661/15-а, і не вважає за необхідне відступити від цих висновків, підстави для передачі справи №810/465/16 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відсутні.
IХ. Судові витрати
46. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» залишити без задоволення.
2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року в справі №810/465/16 залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий: О. В. Кашпур
Судді: О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко