ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 березня 2023 року
м. Київ
справа № 813/1676/18
адміністративне провадження № К/9901/12311/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 (суддя Лунь З.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2019 (колегія у складі суддів Судової-Хомюк Н.М., Глушка І.В., Пліша М.А)
у справі №813/1676/18
за позовом ОСОБА_1
до Дрогобицької міської ради Львівської області, Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради
третя особа Департамент міського господарства Дрогобицької міської ради Львівської області
про визнання протиправною бездіяльність, визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.04.2018 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Дрогобицької міської ради Львівської області, Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог від 06.09.2018, просила:
- визнати протиправним та скасувати п.1.5 рішення Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 23.11.2017 №264, яким надано дозвіл Департаменту міського господарства Дрогобицької міської ради Львівської області на будівництво спортивного майданчика «Найкраще дозвілля для родини» на АДРЕСА_1 .
- визнати протиправною бездіяльність Дрогобицької міської ради Львівської області щодо розгляду заяви позивача від 08.09.2017 №07/є-3829 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 840 кв.м. по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 4610600000:01:008:0261;
- зобов`язати Дрогобицьку міську раду Львівської області повторно на найближчій (наступній) сесії Дрогобицької міської ради Львівської області розглянути заяву позивача від 08.09.2017 №07/є-3829 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель та споруд площею 840 кв.м. по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 4610600000:01:008:0261.
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.01.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Дрогобицької міської ради Львівської області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 08.09.2017 №07/є-3829 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 840 кв.м. по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 4610600000:01:008:0261;
- зобов`язано Дрогобицьку міську раду Львівської області повторно на найближчій (наступній) сесії Дрогобицької міської ради Львівської області розглянути заяву ОСОБА_1 від 08.09.2017 №07/є-3829 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель та споруд площею 840 кв.м. по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 4610600000:01:008:0261;
- у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
3. У касаційній скарзі позивач просить судові рішення судів попередніх інстанцій скасувати у частині, в якій їй відмовлено у визнанні протиправним та скасування п.1.5 рішення Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 23.11.2017 №264, і задовольнити позов у цій частині, в решті - залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
4. Ухвалою від 06.06.2019 відкрито касаційне провадження.
5. Позивач клопотала про розгляд справи за її участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 25.11.2016 ОСОБА_1 звернулася до Дрогобицької міської ради Львівської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для обслуговування житлового будинку господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,0980 га, яка розташована на території міської ради на АДРЕСА_1 .
7. Рішенням Дрогобицької міської ради Львівської області від 17.02.2017 надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 980 кв.м. на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель споруд.
8. На підставі вказаного рішення на замовлення ОСОБА_1 ФОП ОСОБА_2 розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код згідно КВЦПЗ 02.01) у АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 4610600000:01:008:0261.
9. 08.09.2017 позивач звернулася із заявою про затвердження Дрогобицькою міською радою проекту землеустрою. Дана заява зареєстрована 11.09.2017 № 07/Є-3829.
10. Проте, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідачем не затверджувався, а тому позивач звернулася з позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. В обґрунтування позову позивач зазначила, що всупереч приписам ч.9 ст.118 ЗК України станом на день подання позову проект землеустрою не затверджено. На думку позивача, Дрогобицька міська рада Львівської області порушила порядок розгляду заяви, що передбачений Законом України «Про звернення громадян», Законом України «Про місцеве самоврядування» та Земельний кодекс України, не розглянувши у встановлений термін заяву на пленарному засіданні сесії Дрогобицької міської ради Львівської області та не прийняла рішення про задоволення чи про відмову у задоволенні такої.
Крім цього, на земельній ділянці, на яку було надано їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою, розпочато будівництво спортивного майданчика «Найкраще дозвілля для родини» за рішенням виконавчого комітету Дрогобицької міської ради №264 від 23.11.2017 «Про надання дозволу на влаштування дитячих майданчиків у м.Дрогобичі». Заява позивачки була включена в порядок денний 32 сесії Дрогобицької міської ради 7 скликання, але 28.12.2017 її знято з розгляду.
12. Відповідач проти позову заперечив. На думку відповідача, позивач отримала дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що не означає позитивного рішення про передачу земельної ділянки особі у власність. Тому вважає, що у позивача прав на цю земельну ділянку не виникло.
Заяву ОСОБА_1 було включено в порядок денний 32 сесії Дрогобицької міської ради 7 скликання, але 28.11.2017 її знято з розгляду з врахуванням рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради від 23.11.2017 №264. Заяву було розглянуто, а тому немає протиправної бездіяльності. Вважає, що оскаржене рішення прийняте відповідно до ст.ст. 31, 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в межах повноважень виконавчого комітету для реалізації Програми проведення обласного конкурсу мікропроектів місцевого розвитку у Львівській області на 2016-2020 роки з метою забезпечення дітям та їхнім батькам можливості змістовного дозвілля.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідач не дотримався вимог ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України в частині строку прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність позивачу. Відтак відповідач зобов`язаний на найближчій (наступній) сесії Дрогобицької міської ради Львівської області розглянути заяву ОСОБА_1 подану 08.09.2017 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель та споруд.
14. Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування п.1.5 рішення Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 23.11.2017 №264, яким надано дозвіл Департаменту міського господарства Дрогобицької міської ради Львівської області на будівництво спортивного майданчика «Найкраще дозвілля для родини» на АДРЕСА_1 , то влаштування спортивного майданчика на земельній ділянці, щодо якої позивачці надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою, жодним чином не порушує її прав щодо цієї земельної ділянки.
15. Відмовляючи в цій частині у задоволенні позовних вимог, суд зазначив, що рішення Дрогобицької міської ради від 30.08.2017 №826 «Про затвердження проектів для фінансування за рахунок коштів громадського бюджету м. Дрогобича», яке стало підставою для прийняття рішення виконавчим комітетом Дрогобицької міської ради від 23.11.2017 № 264, було прийнято до 08.09.2017, тобто до дня звернення ОСОБА_1 до Дрогобицької міської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
16. В обґрунтування касаційної скарги в частині відмови в задоволенні позову позивач зазначає, що при звернені із заявою від 08.09.2017 до Дрогобицької міської ради про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель та споруд мала правомірні очікування на реалізацію права на затвердження проекту відведення земельної ділянки та отримання її у власність.
На виконання рішення Дрогобицької міської ради Львівської області від 17.02.2017 про надання дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивач розробила та погодила відповідну документацію, але на завершальній стадії набуття у власність земельної ділянки відповідач прийняв рішення №264.
Рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради від 23.11.2017 №264 прийняте з очевидними ознаками протиправності, а дії, що вчиняються на його виконання, є незаконними, оскільки таке рішення прийняте пізніше ніж рішення сесії Дрогобицької міської ради про надання їй дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки.
Оскаржуване рішення позбавило позивача права на завершення процедури відведення земельної ділянки у власність.
17. Крім того, позивач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права у зв`язку із задоволенням 01.04.2019 клопотання відповідача про відсторонення її представника за довіреністю у зв`язку з відсутністю в матеріалах справи доказів того, що така особа є адвокатом. До цього суд апеляційної інстанції не звернув увагу на статус представника відповідача.
Розгляд справи за відсутності позивача не сприяв повноті та всебічності. Можливості заміни уповноваженого представника та забезпечення його явки до суду не було надано.
18. У відзиві Дрогобицька міська рада покликається на правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій. Вважає, що позивач позбавлена права на оскарження рішення виконавчого комітету Дрогобицької міської ради від 23.11.2017 №264, оскільки цей індивідуальний акт прийнято щодо іншого суб`єкта.
Отримання позивачем дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не означає позитивного рішення про передачу земельної ділянки особі у власність, відтак у позивача не виникло права на цю земельну ділянку.
Оскаржуване рішення прийняте відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в межах повноважень виконавчого комітету для реалізації Програми проведення обласного конкурсу мікропроектів місцевого розвитку у Львівській області на 2016-2020 роки з метою забезпечення дітям та їхнім батькам можливості змістовного дозвілля.
19. Департамент міського господарства Дрогобицької міської ради покликався на відсутність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій. Доводи збігаються з доводами відповідача.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї.
21. Суд розглядає справу в частині відмови у визнанні протиправним та скасування п.1.5 рішення Виконавчого комітету Дрогобицької міської ради Львівської області від 23.11.2017 №264.
22. Згідно з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеною у постанові Верховного Суду від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18, системний аналіз норм статей 22 116 118 Земельного кодексу України дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання зацікавленою особою клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання зацікавленою особою погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
23. Отже, отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або у користування є лише першою стадією у процедурі вирішення питання про передачу земельної ділянки зацікавленій особі.
24. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку. Такий висновок щодо застосування норм права наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі №380/624/16-ц.
25. Відповідно до п.п.7 п. «а» ч.1 ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
26. Підпунктом «а» п.1 ч.1 ст. 13 Закону України «Про благоустрій» визначено, що майданчики, серед іншого, є об`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.
27. Рішенням від 30.08.2017 №826 «Про затвердження проектів для фінансування за рахунок коштів громадського бюджету м. Дрогобича» Дрогобицька міська рада вирішила затвердити проекти для фінансування за рахунок коштів громадського бюджету м. Дрогобича та головних розпорядників коштів за кожним із проектів згідно з додатком 1, зокрема, проект спортивного майданчика «Найкраще дозвілля для родини» (вул. Бориславська, 8)
28. Таким чином, відповідач як орган місцевого самоврядування, який реалізує право власності територіальної громади міста Дрогобича на землі комунальної власності, володіє цими землями, користується та розпоряджається ними на власний розсуд. Попередні рішення про надання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення певної земельної ділянки не обмежують право органу місцевого самоврядування розпоряджатися землями відповідно до потреб громади, які можуть змінюватися.
29. Такі рішення органу місцевого самоврядування не є протиправними лише через те, що не узгоджуються з інтересами особи, яка мала обґрунтовані очікування щодо набуття земельної ділянки у власність. Інтереси цієї особи можуть бути захищені шляхом відшкодування витрат, яких вона зазнала у зв`язку із виготовленням необхідної документації на підставі чинного дозволу.
30. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішення Дрогобицької міської ради від 30.08.2017 №826 «Про затвердження проектів для фінансування за рахунок коштів громадського бюджету м.Дрогобича», яке стало підставою для прийняття рішення виконавчим комітетом Дрогобицької міської ради від 23.11.2017 №264, було прийнято до дня звернення позивачки до Дрогобицької міської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
31. Враховуючи зазначене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення прийняте відповідно до ст. ст. 31, 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а отже в межах повноважень виконавчого комітету для реалізації Програми проведення обласного конкурсу мікропроектів місцевого розвитку у Львівській області на 2016-2020 роки з метою забезпечення дітям та їхнім батькам можливості змістовного дозвілля.
32. Що стосується доводів про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права у зв`язку із задоволенням 01.04.2019 клопотання відповідача про відсторонення її представника, то Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII доповнено Конституцію України, зокрема, статтею 131-2, за якою виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення».
33. Також Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII доповнено розділ XV Конституції України "Перехідні положення" пунктом 16-1 такого змісту: « 11) представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 1 січня 2019 року».
34. Враховуючи те, що апеляційне провадження по суті справи було відкрито 15.01.2019, і на час розгляду судом апеляційної інстанції позивача відповідно до вищенаведених норм законодавства мав представляти адвокат, суд апеляційної інстанції правомірно вирішив, що представник позивача за довіреністю Щербан Н.Т. не могла брати участь у справі як представник позивача у зв`язку із тим, що не мала статусу адвоката.
Водночас, суд апеляційної інстанції враховував усі процесуальні документи, що подавалися позивачем та його представником до суду першої та апеляційної інстанції. Отже, позиція позивача була представлена суду у повному обсязі. Тому відсутність у засіданні суду представника позивача загалом не вплинуло на правильність висновків суду апеляційної інстанції і не порушило право позивача на доступ до правосуддя.
35. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
36. Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому їх слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
37. З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції судові витрати не підлягають розподілу.
Керуючись ст. 340 349 350 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2019 року у справі №813/1676/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Судді О.П. Стародуб