ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 813/2443/16
адміністративне провадження № К/9901/43580/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року (суддя Гулкевич І.З.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року (колегія суддів у складі суддів Курилець А.Р., Кушнерик М.П., Мікула О.І.)
у справі № 813/2443/16
за позовом Державної служби геології та надр України
до Приватного підприємства "Терра-Захід"
про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу.
І. РУХ СПРАВИ
1. 18.07.2016 до Львівського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Державної служби геології та надр України до Приватного підприємства "Терра-Захід".
2. Позивач просив суд припинити право користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4612 від 18.12.2007.
3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 03.11.2016. залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2016, в задоволенні позову відмовлено.
4. 16.01.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України. Просить скасувати судові рішення, прийняти нове рішення про задоволення позову.
5. Ухвалою від 17.01.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6. Відзив на касаційну скаргу не надходив.
7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. ПП "Терра-Захід" надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4612 від 18.12.2007 з метою видобування кварцових пісків, придатних після збагачення для виробництва скловиробів високої світло прозорості Задвір`ївського родовища Перемишлянського району Львівської області.
9. Наказом Держгеонадра України від 18.09.2015 № 288 затверджено план проведення перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 року, до якого включено ПП "Терра-Захід".
10. На юридичну та фактичну адресу ПП "Терра-Захід" було направлено рекомендованим листом повідомлення від 16.10.2015 № 13630/13/14-15 про проведення планової перевірки. Повідомлення, направлене на адресу м. Львів, вул. Зелена, 109 не отримано з причин «за зазначеною адресою не проживає», а направлене на адресу м. Львів, вул. Водогінна, 2 - з причин «закінчення терміну зберігання».
11. 20.11.2015 Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України було видано направлення № 351-14/02 на проведення планової перевірки у строк з 23 по 27 листопада 2015 року з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ПП "Терра-Захід".
12. За результатами проведеної перевірки складено акт про недопущення до перевірки від 27.11.2015 № 02-01/06/2015-34/п-94. Директор ПП "Терра-Захід" відмовився від підписання акту. Акт складено у зв`язку з усною відмовою керівника ПП "Терра-Захід" від проведення перевірки, оскільки, на його думку, на юридичних осіб поширюється дія мораторію на проведення перевірок, встановленою Законом України від 28.12.2014 р №76-VIII. Також в перевіркою встановлено. що фактичне місцезнаходження ПП "Терра-Захід" не відповідає ні адресі, вказаній у спеціальному дозволі, ні адресі вказаній у ЄДРПОУ.
13. На підставі акту перевірки складено припис від 27.11.2015 № 372-14/02 про усунення таких порушень:
- не допущено посадових осіб Держгеонадра України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено вимоги статей 10, 11 закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";
- не виконуються умови користування надрами, а саме: не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами від 28.12.2007 № 4672, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 4672 від 28.12.2007, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України для здійснення державного геологічного контролю, чим порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра та Порядку № 615.
14. Запропоновано у строк до 04.12.2015 усунути вказані порушення шляхом надання документів, що підтверджують дотримання ПП "Терра-Захід" вимог законодавства у сфері надрокористування за визначеним переліком, а також подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
15. Листом від 27.11.2015 вих.№ 375-14/02 акт перевірки та припис направлено на юридичну та фактичну адресу адресу ПП "Терра-Захід". Повідомлення, направлене на адресу м. Львів, вул. Зелена, 109 не отримано з причин «за зазначеною адресою не проживає», а направлене на адресу м. Львів, вул. Водогінна, 2 - з причин «закінчення терміну зберігання».
16. Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України винесено подання від 07.12.2015 № 396- 14/02 на зупинення дії спеціального дозволу № 4612 від 18.12.2007 та повідомлено, що станом на 07.12.2015 не надходило жодних листів та документів від ПП "Терра-Захід" щодо виконання припису.
17. Наказом Держгеонадра України від 25.12.2015 № 446 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 18.12.2007 № 4612 та надано ПП "Терра-Захід" 30 календарних днів для усунення порушень.
18. Листом від 06.01.2016 вих. № 129/13/14-16 Держгеонадра України повідомило ПП "Терра-Захід" про факт зупинення дії спеціального дозволу наказом від 25.12.2015 №446. Зазначений лист направлявся на адресу на адресу м. Львів, вул. Зелена, 109 та не отриманий з причин «за зазначеною адресою вибув».
19. 09.02.2016 Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України внесено подання № 91-16/02 на анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4612 від 18.12.2007.
20. Листом від 17.03.2016 вих. № 4052/13/14-16 запропоновано ПП "Терра-Захід" в 15 денний строк надати до Держгеонадр України власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування спеціальним дозволом на користування надрами. Лист направлено на адресу м. Львів, вул. Водогінна, 2 та не отримано адресатом з причин «закінчення терміну зберігання».
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
21. Позивач вимоги про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу пояснював тим, що у зв`язку з невиконанням надрокористувачем вимог припису було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами. Позивач вчиняв усі дії для належного надіслання відповідачеві листів, повідомлень, акту, припису, наказу за адресою підприємства зазначеною як у спеціальному дозволі, так і у витязі з ЄДРПОУ. Тому від відповідача не надходило жодних підтверджень про усунення порушень, не надано власної позиції на припинення права користування надрами.
22. Крім того, мораторій на проведення перевірок, встановлений Законом України від 28.12.2014 №76-VIII, закінчився 01.07.2015, а перевірку проведено в листопаді 2015 року.
23. Також підставами для переоформлення документу дозвільного характеру є зміна місцезнаходження суб`єкта господарювання. Непереоформлений у встановлений строк документ дозвільного характеру є недійсним.
24. Проте підставою для припинення права на користування надрами є пункти 4, 5, 6 ст. 26 Кодексу України про надра.
25. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що ні повідомлення про проведення перевірки, ні акт, припис за результатами перевірки ПП "Терра-Захід" не надсилались. Більше того, з супровідного листа, яким направлявся припис видно, що направлявся зовсім інший припис, ніж той, що складений відносно надрокористувач. З цих причин ПП "Терра-Захід" не могло надати власну згоду на припинення права користування надрами.
26. Крім того, на момент призначення перевірки діяв встановлений Законом України від 28.12.2014 №71-VIII мораторій на проведення перевірок щодо суб`єктів з обсягом доходу 20 мільйонів гривень за попередній календарний ріш, яка могла здійснюватись виключно з дозволу КМУ.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
27. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач вказує про те, що на момент подання адміністративного позову до Держгеонадра України від відповідача листів щодо незгоди на припинення права користування надрами не надходило. Вказане свідчить про відсутність спору щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, що унеможливлює вирішення цього питання в судовому порядку.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
28. У касаційні скарзі позивач посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, які полягають в наступному:
- суди не врахували, що Держгеонадра немає підстав самостійно припинити користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу, оскільки відсутня згода надрокористувача та наявні підстави, передбачені пунктами 4. 5, 6 ст. 26 Кодексу України про надра на підставі яких припиняється право користування надрами тільки в судовому порядку.
Враховуючи те, що надрокористувач був належним чином повідомлений та не надав згоду на припинення права користування надрами, то це розцінюється як незгода на припинення права користування надрами та про наявність підстав на припинення саме в судовому порядку. Оскільки відповідач подав до суду заперечення проти позову, це треба також розцінювати як його не згоду.
- доводи про поширення мораторію на проведення перевірки є безпідставними. Законодавчого акту, який би встановлював мораторій на проведення надрокористувачів не було прийнято. Мораторій на період з січня по червень 2015 року встановлювався Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76-VIII. Тобто, цей Закон є спеціальним та стосується контролюючих органів, що забезпечують формування державної податкової, митної політики.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм процесуального права та дійшов таких висновків.
30. Предметом спору є припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу саме в судовому порядку. Підставами є відсутність згоди надрокористувача на припинення права користування надрами.
31. Держгеонадра України стверджувало, що вживало усі заходи щодо належного вручення ПП "Терра-Захід" листів, повідомлень, акту, припису, наказу, як за адресою підприємства, зазначеною у спеціальному дозволі, так і у витязі з ЄДРПОУ. Неотримання підприємством коренспонденції не спростовує того факту, що Держгеонадра України належно повідомляло про проведення перевірки та її результати. Такі дії Держгеонадра розціює як не надання надрокористувачем власної позиції на припинення права користування надрами, тобто заперечення.
32. Як підтверджується матеріалами справи, повідомлення про початок перевірки, акт та припис, наказ про зупинення дії спеціального дозволу направлялись ПП "Терра-Захід" на юридичну адресу (м. Львів, вул. Водогінна, 2) та на адресу, вказану у спеціальному дозволі (м. Львів, вул. Зелена, 109). Проте поштова кореспонденція не отримана ПП "Терра-Захід" з причин відсутності за вказаною адресою, а також з причин закінчення терміну зберігання.
33. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що така поведінка надрокористувача не свідчить про його незгоду з припиненням спецдозволу, тому відсутній спір і анулювання дозволу не може відбуватись в судовому порядку.
34. Верховний Суд з таким висновком не погоджується.
35. Підстави припинення права користування надрами визначенні статтею 26 Кодексу України про надра. Право користування надрами припиняється в разі: 1) якщо відпала потреба в користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано в користування; 4) користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом 2 років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої в користування ділянки надр.
36. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра в користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, в разі незгоди користувачів - у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра самостійно припиняти право користування надрами.
37. Тобто, в судовому порядку право користування надрами припиняється лише у випадках:
- якщо користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;
- якщо використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;
- якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами - у разі незгоди користувачів.
38. Таким чином, за наявності передбачених законом підстав право припинити користування надрами належить до компетенції органу, який надав надра у користування. Припинення права користування надрами та анулювання дозволу здійснюється шляхом прийняття Держгеонадра України відповідного наказу.
39. Суд може припинити право користування надрами лише у разі незгоди користувачів в указаних вище випадках.
40. Таким чином, судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами, тобто у разі наявності спору з цього приводу.
41. Наказом Держгеонадра України від 25.12.2015 №446 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 18.12.2007 №4612 та надано ПП "Терра-Захід" 30 календарних днів для усунення таких порушень, вказаних у приписі від 27.11.2015 № 372-14/02: 1) не допущено посадових осіб Держгеонадра України до здійснення заходів державного нагляду (контролю), 2) не виконуються умови користування надрами, а саме не дотримуються вимоги Угоди про умови користування надрами від 28.12.2007 № 4672 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України для здійснення державного геологічного контролю.
42. Верховний Суд України у постановах від 25.06.2011, 19.09.2011 та 10.12.2013 (справи №№21-36а11, 21-164а11, 21-450а13) та постановах Верховного Суду від 26.06.2018 та 10.10.2018 (справи №№802/923/14-а, 802/4846/13-а, 812/1735/17) зробив висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
43. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено Держгеонадрами шляхом звернення до суду.
44. Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.
45. Верховним Судом у постановах від 06.11.2018 (справа № 812/828/15), від 03.05.2018, 18.10.2018 (справа №812/1074/17, №812/1735/17) та від 22.01.2019 (справа №810/3865/17) вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини 1 статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.
46. За умови, що надрокористувач не отримав поштове повідомлення від Держгеонадр і через це не міг висловити свою згоду чи незгоду, відсутність відповіді надрокористувача на звернення щодо анулювання спеціального дозволу свідчить про відсутність згоди.
47. Крім того, під час розгляду справи в суді надрокористувач ПП "Терра-Захід" висловлював незгоду з наказом про зупинення дії спеціального дозволу.
48. Таким чином, суди попередніх дійшли помилкового висновку про відсутність спору щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, що унеможливлює вирішення цього питання в судовому порядку і, як наслідок, неправильно відмовили в позові з цієї підстави.
49. Верховний Суд неодноразово розглядав справи про припинення права користування надрами в судовому порядку, де надрокористувач не реагував на повідомлення від Держгеонадр України, хоч і отримував листи. Так, у справі №813/2441/16 у постанові від 12.08.2020 Верховний Суд дійшов висновку, що за таких обставин припинення права користування надрами відбувається в судовому порядку.
50. Розглядаючи справу, суди обмежились лише оцінкою права позивача на звернення до суду з цим позовом та не досліджували підстав припинення права користування надрами. Тим більше, відповідач як надрокористувач заперечував правомірність проведення самої перевірки.
51. Не дослідження цих обставин судами попередніх інстанцій не дає можливості Верховному Суду вирішити спір по суті.
52. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
53. Враховуючи те, що виявлені недоліки при оцінці доказів мали місце в суді першої інстанції, Суд доходить висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
54. У разі прийняття рішення на користь суб`єкта владних повноважень відшкодування судового збору на його користь відповідно до ст. 139 КАС України йому не здійснюється.
Керуючись ст. 345 349 353 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
2. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Кравчук В. М.
Суддя Стародуб О. П.
Суддя Коваленко Н.В.